一、土地征用的概念
一般而言,征用是指国家为了公共目地而强制地、并且通常是有偿地取得其他主体的所有权或其他财产的一种行为。土地由于其有限性和不可替代性而成为最普遍的被征用对象。现代世界各国都建立了为公共利益需要而征用土地的制度。就所有权而言,这也是所有权社会化的一种必然结果。
在民法上,征用和征收是不同的概念。征收是所有权的一种取得方式。土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因征收而消灭。而土地征用是指国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还其所有者,它所针对的是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更,即在土地征用的名义下,土地的集体所有权变更为国家所有权。也就是说,我国目前立法上述及的土地征用实际上是一般所说的土地征收。
因公共利益的需要而有偿或无偿地征用或征收财产,这是当今世界各国通行的做法。由于土地征收是指国家为了公共目的而强制实施的土地权利转移。因此,它是一种特定的行政行为。其基本构成要素为:
1.公共目的性
体现在国家征用(征收)的土地必须为公共利益需要,为公共事业所使用。这是土地征用的前提条件。
2.强制性
表现为国家基于公共目的而行使征用(征收)土地的权利高于其它一切土地权利,任何土地权利人都必须服从于国家的土地征用权。
3.补偿性
国家不是无偿取得原所有者的土地,而是必须给予合理的经济补偿,这是公平原则的体现。
从民法的角度而言,土地征用关系中并无当事人之间的合意,而是直接依照法律的规定。国家行使的征用权是公法意义上的权力。国家行使土地征用权的过程也就是国家征用土地的过程。因此,一个国家所制定的如何行使土地征用权的法律规定,也就是这个国家的土地征用制度。
二、我国的土地征用制度及问题
我国土地征用制度的建立始于1953年政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》。1954年宪法中也规定了土地征用制度。宪法第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”
党的十一届三中全会以后,为了适应经济发展的要求。我国在1982年大幅度修改了《国家建设征用土地条例》。1986年6月25日全国人大常委会又通过了《土地管理法》,该法基本沿用了《国家建设征用土地条例》对土地征用的基本规定,成为我国土地征用工作的基本依据,同时《征用条例》废止。1998年3月新修订的《土地管理法》对原有的土地征用制度又作了较大修改。现行宪法中关于“土地征用”的规定和《土地管理法》的第4章“国家建设用地”一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。此外,1998年12月27日国务院发布的《土地管理法实施条例》,也是我国土地征用制度的重要组成部分。
由于我国人多地少,土地资源稀缺,并且经济发展较快,因此与其他国家相比,我国已成为土地征用较多的国家。由于存在国家权力高度集中、土地征用立法不完善等情况,国家土地征用中存在着一些问题,集中表现在以下3方面:
1.土地征用已超出公共利益的需要,导致土地征用权被滥用
土地征用的公共利益目的,是评判一项具体土地征用权是否合法行使的唯一标准,也是防止土地征用权滥用的重要措施。我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是公共利益。然而实践中却是公益性征地和商业性征地不分,《宪法》所赋予的公益性征地的权利被滥用。《土地管理法实施条例》将两类不同性质的土地征用混同为“土地利用总体规划”之中,存在以规划代替目的判断的倾向。这已背离了土地征用制度的本质。由于“土地规划权”为行政部门所掌握,所征用的土地实质上大多数为商业性用地,这就使得地方政府常常是为获取土地增值收益而进行征地,违背了《宪法》为公共利益而征用土地的精神,侵害了被征土地权利人的利益。
2.土地征用程序中被征土地的权利人没有相应的法律地位
我国土地管理法中对土地征用的行政程序作了较多的规定。但对于土地征用权的相对人,集体土地所有者及其成员,在土地征用中的权利和地位却无任何规定。反倒是负有“不得妨碍和阻挠”的义务。虽然土地征用是公法行为,但土地所有者的民事权利并不因此而消失。相反,正是因为土地所有者民事权利的存在,公法权利的施行者才负有补偿的责任。补偿的实质是对民事权利的救济。
被征用土地的权利人在土地征用过程中没有相应的程序权利与地位,使其利益难以得到维护,土地的征用过程成为单纯的行政过程。缺乏制约的权利,必然导致权力的滥用。很多地方政府不按法定程序办理征地手续,为了商业的目的先将农民的土地以低价征用,然后公开以高价进行拍卖以获取土地增值收益。“先征地,后拍卖”现象是行政权利滥用的结果,破坏了社会最基本的财产秩序,严重地侵犯了原土地权利人的权利。这也显示了土地征用程序中监督与约束机制的缺失。
3.征用补偿缺乏价值标准,并且被层层截留,使农民的权益受到侵害
“公共利益”的需要使土地征用权行使的合法原理性得到了肯定。但对原土地权利人给予补偿,同样是土地征用人在公法上应尽的义务。多数国家规定对原土地权利人给予“完全补偿”,即对于原土地权利人的补偿能够完全弥补其所遭受的损失。我国的《土地管理法》规定了补偿的数量标准,但没有明确补偿的原则,缺乏相应的价值标准。这就使实际的征地补偿中行政裁量权过大,影响征地补偿的公正性。同时,由于没有专门的评估机构,征地补偿的随意性得不到纠正。此外,《土地管理法》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,使得土地补偿费实际为乡村干部所控制,而农民在土地被征用后所得甚少。这也在很大程度损害了农民的利益。
我国土地征用制度中存在的问题可以概括为:土地征用不能够体现“公共利益”需要的目的;而征用程序忽视了土地权利人的权利和地位;征用补偿缺乏明确的价值标准,并被层层截留。这导致了农民的土地权益被侵蚀,各种土地投机和寻租行为不断产生。因此进一步健全我国土地征用立法,仍然是当前完善土地管理制度中的一项重要任务。
三、我国土地征用制度对农地产权的影响
我国的农地产权是20多年来随着农村改革的推进而逐步形成的,是我国农村改革的重要成果。
我国农地产权的基本结构为集体土地所有权和农户土地承包经营权的双层结构。进一步还包括经拍卖产生的“四荒地”使用权、山地和林地使用权,以及农地租赁经营产生的使用权和股份经营的股权等。农地的集体所有权和所有权之上所设定的他项权利事实上构成了土地征用的标的。所谓土地征用实际上是对集体土地所有权和他项权利的征收。而我国现行土地征用制度否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在,以对所有权的征收来代替对多层次产权的征收。其结果是农地产权制度被破坏,以农户的承包经营权为核心的土地他项权利人的利益被侵犯,而且得不到司法的救济。
我国的土地征用事实上存在两个层次的法律关系,即国家对集体土地所有权的征用和因集体土地所有权被征用而导致农户的承包经营权等土地他项权利被征收。但我国的土地征用制度并未承认和反映这两种关系。
1.国家对集体土地所有权的征用过程中,“农民集体”的利益缺乏代表
就国家对集体土地所有权的征用来说,问题首先在于国家对集体土地所有权的限制,即集体对其所有的土地事实上并没有处分权。集体所有权权能的缺失导致在土地征用关系上,集体只能听命于政府的行政安排,而没有独立的权利。有学者将这一问题归结为国家所有权和集体所有权的界限不清进而造成集体所有权被国家所有权吸收。其次,集体所有权主体不清和立法将其授予村民委员会管理,使得“农民集体”失去了独立的利益代表。村民委员会职能上的双重代理使其难以充当“农民集体”利益的代表。土地征用关系在集体所有权权能缺失、主体不清的情况下事实上已演变为行政性的利益分配关系。
2.现行土地征用制度否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在
在我国当前农地产权的集体土地所有权和农户土地承包经营权的二元结构下,集体土地所有权的大部分权能是由农户享有的。在土地征用关系中独立对待土地承包经营权等土地他项权利具有特殊的现实意义。以民法之“买卖不破租赁”的原理来看,国家对集体土地所有权的征用并不必然导致土地承包经营权等土地他项权利的消灭。相反,土地他项权利人对其依法占有和使用的土地仍然享有独立的请求权。特别是在土地承包经营权物权化发展的背景下,土地承包经营权等土地他项权利更应当作为土地征用的标的予以独立的对待。进而言之,国家在征用集体土地所有权的同时也应一并征收集体土地所有权之上所设定的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则,农地产权的结构将遭到毁灭性的破坏,农村改革以来逐步发展形成的农民的土地权利也将完全丧失。可以说,现行的土地征用制度并未顾及我国农地产权的现状,仍然停留在集体所有、集体经营的时代。这可能是我国土地征用制度最大的缺陷。
3.土地征用补偿费的归属不能反映农地产权的实际状况
《土地管理法实施条例》规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”这与《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;”存在性质上认定的错位。农民集体所有演变为农村集体经济组织所有。问题在于,农民对集体所有土地的成员权如何体现?安置补偿费与土地补偿费是什么关系?集体经济组织所有显然不等于农民所有。在当前集体经济组织经济权能普遍已名存实亡的情况下,这一规定更可能导致土地补偿费归村民委员会所有,甚至农村基层干部所有。在土地征用关系中,农民失去了他们共有的土地,但是却得不到相应的补偿。这是土地所有关系上的错位。
此外,对农地的承包经营权、使用权等土地他项权人来说,唯一可获得的是“地上附着物及青苗补偿费”。这只是对“实物”的赔偿,而权利却没有获得任何救济,进一步说,30年的承包经营权或土地使用权与1年的承包经营权或土地使用权在土地征用关系中并没有任何区别。这是对农地产权及其价值认定的错位。土地承包经营权在土地征用关系中不仅未能获得物权的地位,甚至连普通债权的地位都未得到承认。
4.农地作为资本的价值未得到承认
土地补偿费、安置补助费的标准是否是公正的、合理的关键是农地是否有价格。土地补偿费应是农地价格的直接体现,而农地价格则是农地所有权在未来预期收益的资本化。由于农地市场的不发达以及农地的商品属性未能体现,如何确定农地价格,使其趋于公平、合理需要一个过程。在这个过程中,由于土地的收益价值和交易价值之间存在差异,由此带来的一个问题是农地作为资本的价值问题。或者说,地的级差地租问题。
对农民来说,土地不仅是其就业和生存保障的基础,而且也是其发展的资本。农地的低收益价值和高交易价值之间的差异是导致土地投机的关键。农地用途改变所带来的土地增值收益却不能为农地产权人所分享,农地作为资本的价值未得到承认。这对于农村改革以来逐步发展形成的多层次的农地产权来说是不公平的。土地征用实践中农村基层干部的寻租行为和农民的集体抗争正是这一矛盾的反应。
总体而言,我国的土地征用制度不能反映农地产权制度的现状,与农地产权的结构不相适应。农地产权人的权利和利益在土地征用中得不到承认和保护。这是我国农地产权制度进一步发展,特别是土地承包经营权物权化发展所面临的一个巨大障碍。土地征用制度的进一步改革是农地产权制度发展的必然。
四、我国土地征用制度的改革
土地征用所导致的土地所有权变动,是所有权社会化的结果,是为了维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体体现。在国家土地所有权和集体土地所有权的二元结构下,如果国家能恰当地行使土地征收权,可以增进社会福利,促进土地资源的有效利用;如果国家对土地征收权行使不当,则将构成对农村集体经济组织及其成员的财产权利的侵犯。我国当前的农地产权结构,特别是农户的土地承包经营权是我国农村改革以来所取得的一项重要成果。对农地产权的现状予以承认和保护是我国农业进一步发展的必然要求。为此,农地法律制度必须作相应的变革。我国现行土地征用制度存在的最大问题是无视农地产权的现状,不能给不同层次的产权人以相应的补偿。而产权的最基本的意义正是在于产权能给产权持有人带来收益。因此,就农地产权的保护而言,我国的土地征用制度必须进行改革,具体体现在以下方面:
1.区分土地征用的目的,分别建立公益性的土地征用制度和非公益性的土地征购制度
“为了公共利益的需要”而进行土地征用是土地征用权得以行使的前提。世界上几乎所有的国家都规定了土地征用的公共目的性。我国的土地征用立法也确认了为公共利益的需要而进行土地征用的原则。但如前所述,实践中却是公益性征地和商业性征地不分,以土地利用规划来代替土地征用的目的判断,使“公共利益”无从体现。造成这一现象的原因在于我国土地所有权不能交易,能为城市建设和工业发展所用的土地只能来源于国有土地使用权的出让。我国正处于工业化和城市化发展的中期,城市建设和工业发展需要大量的土地,而有限的国有土地资源难以满足经济发展的需要。政府只能动用土地征用权不分目的地进行土地征用,才能满足经济、社会发展的需要。
建立土地征用的“公共利益”审查制度,严格限制非公益性的土地征用并不困难。问题在于,商业性的土地征购(概念上应不同于强制性的土地征用)应如何建立?若没有相应的替代机制,则现行的土地征用制度只能继续适用于商业目的。 鉴于我国的土地所有权不能交易,有学者认为可考虑允许集体土地使用权转让,开放集体土地一级市场。当前,集体土地使用权只能作为联营条件或入股,限制了土地流转范围,应该进一步开放集体土地一级市场。对于在非城镇规划区内进行非公益性建设,需要使用集体所有的土地,只要该建设用地符合土地利用总体规划和办理相关的农用地转用审批手续,国家无权征收集体土地。这种建设用地需要通过市场机制由需用地方与集体土地所有权人协商签订建设用地使用权合同,并按市场或协商的价格来支付集体土地使用权费。有学者认为,只有这样才能真正体现土地所有权人的财产权,使集体土地所有权与农民的土地使用权得到有效的法律保障,而不致遭受国家公权力任意侵害。
问题是这样一来,城市土地中将会既有集体所有的土地,又有国家所有的土地。城市土地的管理将变得较为复杂。这种设想违背了我国农地农用的制度,而且集体土地使用权的流转还会产生其他问题。在我国当前的制度背景下应当说不具有可行性。
我国的非公益性土地征购制度应当在现行的土地征用制度内构建,并相互融合,形成一个整体。笔者为此提出,建立非公益性的土地征购制度。基本设想为:首先,由非公益性土地的需求者与集体土地所有者和土地他项权人平等协商,就待购地的标的、面积、位置、出让金和用途等主要条款达成一致,签订“土地使用权预购协议”;其次,协议双方将签订的“土地使用权预购协议”提交国家土地管理部门审批;第三,预购土地符合政府土地利用规划的,由土地的需求者委托土地管理部门征购集体土地的所有权和土地他项权利,同时将对应的“国有土地使用权”出让给土地的需求者。政府针对该土地的用途征收土地增值税。至此,交易完成。
土地征购制度的优点是征购前存在一个自愿协商过程。这种竞争性的协商过程将有利于农地产权人获得公平的补偿。政府对不同用途的土地所设定的土地增值税,将使农地用途变更所带来的土地增值收益为各方分享。同时,政府通过土地利用规划的审批将能够限制基本农田的非农使用,抑制土地投机。
非公益性土地征购制度的建立是解决我国土地征用制度中公益性与非公益性目的混同问题的关键。只有引入竞争性的自由协商机制,才能平衡各方利益,维护产权制度的有效性。
2.土地征用和征购的标的应扩大到农地上的所有权和承包经营权等土地他项权利;并分别予以补偿
现行土地征用制度与我国农村土地产权的现实不对称。要改变这种状况,首先应在立法上对土地承包经营权等土地他项权利予以确认;其次,应依据农地产权的现实改变现行的补偿分类标准,增加土地、山林、鱼塘等承包经营权和农地使用权等土地他项权利,以及宅基地等的补偿类别和补偿标准。同时,将补偿的受益权授予权利人,而非集体组织。这样,不同层次产权人的利益将得到维护,农地产权制度也将不会因土地征用制度而受到破坏。土地征用补偿的公平原则才能得到真正的体现。事实上,这也是土地征用得以顺利进行的保证。
3.完善土地征用程序,赋予被征土地产权人异议权;同时,建立对异议的复议和诉讼程序,提高补偿的公正性
土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分,程序的正当与否决定着结果是否公正。因此,建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。土地征用程序的立法,国外一般包括事业的认定、土地范围的决定、征用补偿的决定和征用的完成四个阶段。
首先,应由独立的机关进行事业的认定,防止土地征用权的滥用。事业的认定,就是由有关机构对需用土地人的事业是否符合法律规定的征用目的进行审查和确定。我国规定为“国务院主管部门或县级以上地方人民政府”。由于国务院主管部门是土地行政管理机构,而土地征用常常是由地方土地行政管理机构执行,部门利益的存在会使其判断缺乏公正性。因此,可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构,由它对需用他人土地的事业进行认定,防止土地征用权的滥用。其次,应当赋予土地权利人对土地征用的异议权,保证土地征用的公正性。土地征用过程会涉及到诸多相关主体的利益。土地征用是行政处分权行使的一种方式,具有强制性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人,并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时,应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权,同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满,可以向上级复议机关或法院提出异议或行政诉讼,以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。因为被征地者在土地征用中本来就处于弱者地位,若无法律上的救济措施,其权利必然会遭到侵害。而且,异议机制也有利于防止土地征用权的滥用。因为,土地征用机构享有的自由裁决权很可能会导致其决定权的滥用。
因此,我国的土地征用程序在立法上应作如下考虑:在国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立独立的征地认定机构,负责对事业的目的进行审查;增加公告和通知程序,规定土地他项权利人在一定期限内到有关部门备案申报的权利;赋予被征地人对土地征用和征用补偿决定的异议权;建立对异议的复议和诉讼程序。并且,应鼓励以保护被征地农民的权益为核心的各种安置补偿的尝试,实现经济发展与农民利益保护的协调共进。