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口袋预算即中央预算内投资，只有国家发改委拥有审批这些投资项目的权力，而相应的预算分配权也随项目的审批，落入国家发改委名下。口袋预算也称政府第二预算，是中国政府预算中特有的现象。
一方面，除了预算管理本身之外，也与目前中央地方之间财权与事权划分不合理的财税体制相关———财权高度集中于中央政府，而事权却大量集中地方政府。于是，“口袋预算”事实上便成了平衡这种不合理关系的工具。
另一方面，更深一层观察，诸如发改委这样的中央部门，所以能支配数千亿投资资金的“口袋预算”，实际上也与目前我国政府职能转化滞后相关———虽然市场经济体制已倡导多年，但在很大程度上，目前我国政府仍然不是一个全面意义上的公共服务型政府。比如，像“建设投资”这类原本应由市场机制发挥主导作用的事项，依然常常要通过政府“行政审批”等管制方式来解决，“市场在资源配置中的基础性作用”仍没有得到充分发挥。而依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这意味着，直接参与市场“投资建设”，其实并非政府本职。
从这个意义上说，上述“口袋预算”，不只需要“透明”，更需要站在政府职能转化的高度，进行大规模压缩———尽可能地将之从政府的“有形之手”，交还给市场的“无形之手”。
“口袋预算”再次暴露了目前我国财政预算编制、审议透明程度不高的现实，但若进一步深究下去，又会发现，“口袋预算”的产生，其实不只是一个预算透明问题，甚至也不只是一个预算管理体制问题。其背后还是一个行政体制深入改革、政府职能全面转化的问题。
在现实生活中，与中央部委“口袋预算”相对应的，往往是地方政府同样高度“口袋化”的“跑部钱进”生态———为了能从“口袋预算”中为本地多掏来一些钱，地方政府不得不频繁向相关中央部门进行“跑部”公关。据原国家审计长李金华此前透露，“2005年，中央转移支付有一半以上（超过4千亿）没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，甚至脱离了政府的监督”。显然，这种脱离监督的转移支付资金，实质也是一种“口袋预算”。