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创制性文件是指行政机关或被授权组织为不特定的公众创设新的权利义务的其他行政规范性文件。
1．依职权的创制性文件。
依职权的创制性文件，也称自主性的创制性文件，是行政主体为了行政管理的需要，根据宪法和组织法规定的固有职权而制定的，对不特定的公众创制新的权利义务的其他行政规范性文件。
公众的权利义务由法律、法规、规章来创制，因此，其他行政规范性文件为公众创制权利义务是受到严格限制的。行政主体依职权制定创制性文件必须要有宪法和组织法的依据，而且只有在给付行政领域内，在法律、法规、规章缺位的情况下，才能依职权制定规范性文件，为公众创制权利义务。
2．依授权的创制性文件。
依授权的创制性文件，是指行政主体为了补充行政法规或变通上级其他行政规范性文件的规定，依据宪法、组织法以外的法律、法规、规章或上级行政规范性文件的专门授权而制定的，为不特定的公众创制新的权利义务的其他行政规范性文件。
制定依授权的创制性文件的依据是宪法、组织法以外的法律、法规、规章或上级行政规范性文件的专门授权，不是行政主体的固有职权。授权依据必须明确规定文件的制定目的、内容、程序、范围等，被授权的行政主体违背或超越了授权法的规定，即为违法、无效。依授权的创制性文件的目的和内容是为了补充特定的行政法规范或变通上级其他行政规范性文件的规定，不是为了履行职责而制定自主性其他行政规范性文件，也不是为了执行行政法规范或上级其他行政规范性文件的规定而制定的执行性的其他行政规范性文件。因此，依授权的创制性文件，不仅存在于给付行政领域，也可以存在于负担行政领域，为公众创制新的权利义务。