转自:鲁法行谈
公安机关对李文亮的训诫行为的行政法分析
王学辉
作者系西南政法大学二级教授，行政法博士研究生导师
[在写作此文时，我是怀着对李文亮医生的敬仰和沉重哀悼的心情，尽量不带偏见，尊重学术内心，对训诫行为进行规范法学分析。]
训诫是公安机关在处理违反治安管理行为中一种常见的行为。目前学术界和实务界对该行为的性质争议颇大，实践中其面临着使用比较混乱的情形。如何确定训诫行为的行政法性质？通过分析训诫制度的法律构造可知，在行政执行领域，训诫其实是警告的书面表达形式，将其法律属性界定为一种行政处罚，有助于对训诫行为进行法律规制和诉讼救济，进而规范公安机关的执法行为。
一．训诫制度的多重法律面相
什么是训诫？顾名思义就是训斥、教导和劝诫。但在法律意义上，训诫，则是指有权机关对违反相关法律、法规、规章的行为人，进行批评教育，并责令其改正，不得再犯。从现行有效的法律规范来看，训诫并非只有公安机关一家在实施，比如说，《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》、《社区矫正条例》、《看守所条例》等等，都有关于训诫的规定，因此，训诫是在我国司法领域和行政领域并存的一种权力行为，只要是管理者都可以训诫被管理对象，法院和检察院可以对证人、当事人等相关人员进行训诫，看守所可以对被监管对象进行训诫，社区矫正机构可以对被矫正对象进行训诫，律师协会可以对律师进行训诫，行业协会可以对会员企业进行训诫，股票交易所可以对上市企业进行训诫……，但在不同的法律里面，训诫的法律性质是不相同的，在此只能讨论一下在行政法领域训诫的法律属性。
结合现行各法律规范有关训诫的规定，我们可以发现训诫制度有如下法律特征：
第一，它是一种有权主体实施的结果行为。这个特征指向的是有权机关对行为人所实施行为的一种最终处理意见，说明它不是一个中间行为或者过程性行为。
第二，它是一种行为人有违法或犯罪行为后有权机关给予的惩戒行为。比如，人民法院实施训诫主要存在于两种情形：一是根据《民事诉讼法》第110条的规定，适用训诫的对象是违反法庭规则的人。对违反法庭规则的人，审判员可以对其直接实施训诫并记录在案，由被训诫人签字或盖章。二是人民法院对犯罪情节轻微不需要判刑的人，以口头的方式对其当庭公开进行谴责的教育方法。最高人民法院1964年1月18日在《关于训诫的批复》中指出:人民法院对于情节轻微的犯罪分子，认为不需要判处刑罚，而应予以裁判的，应当用口头的方式进行训诫。在口头训诫时，应当根据案件的具体情况，一方面严肃地指出犯罪人的违法犯罪行为，分析其危害性，并责令他努力改正，今后不再重犯;另一方面也要讲明被告人的犯罪行为尚属轻微，可不给予刑事处分。该批复对训诫的内容、执行方式作了明确解释。当然，还有不少法律、法规规定了训诫条款，我在此就不一一赘述了。即是说训诫这种行为在不同的法律领域性质是不相同的，在刑事领域它具有刑罚性质，在民事领域它具有民事属性，在行政领域它具有行政法属性。表现出多重的法律面相。但这不同的法律面相均指向一个结论，它是有权机关对违法或者犯罪人的一种惩戒行为，它肯定会影响到行为人的权利和声誉。
问题的关键是公安机关在治安管理处罚时有没有对公民进行训诫的权力。具体到公安机关有权实施训诫的法律规范依据是《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十七条、《中华人民共和国国家安全法实施细则》第二十二条、《中华人民共和国信访条例》第四十七条、《中华人民共和国保安服务管理条例》第四十五条等。在《网络安全法》和《治安管理处罚法》中均没有检索到有相关训诫的规定。根据《治安管理处罚法》，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。而公安部的部门规章——《公安机关办理行政案件程序规定》中同样也找不到有关训诫的规定。
可见，在治安管理处罚领域，训诫并不是法定的行政处罚种类。众所周知，行政机关的执法权力必须来自于法律的授予，即是说行政机关的执法权必须来源合法，警察执法权更莫例外，其基本理念在于对行政权来说，法无授权皆禁止。而如果说没有法律的明确授权，公安机关的训诫权力从何而来？
但公安部关于印发《＜中华人民共和国治安管理处罚法＞宣传提纲》的通知（公通字[2006]3号）里曾经有过这样的表述：治安管理处罚条例规定的处罚种类只有警告、罚款和拘留，相关的法律措施只有没收、训诫等。此外，1990年《公安部交通管理局关于警告处罚如何适用问题的答复》中明确提出：警告是行政主体对某些有轻微违法行为人的一种训诫。
从上述两个规定可以知道，公安机关认为训诫不是一种行政处罚种类，仅仅是一种法律措施，并且是与警告相联系的，是实施警告的一种具体表现形式。其针对的对象是某些有轻微违法的行为人。
如果训诫只是一种用来实施警告等治安处罚手段的措施，那为什么我们在李文亮事件中看到公安机关出据的却是训诫书而不是法定的行政处罚决定书？因此，我的结论是，公安机关有实施训诫的权力但实施的方式不合法，不宜以训诫书的方式进行所谓的警示，如果某公民违法了，应当直接实施行政处罚作出行政处罚决定书，以训诫书代替行政处罚决定书是没有法律依据的。
二．训诫本质上是一种书面形式的警告，应当认定为一种行政处罚的种类。
警告有两种方式，一是口头警告，二是书面形式警告。训诫本质上是一种书面形式的警告，应当认定为一种行政处罚的种类，属于声誉罚或者精神罚。
下面就来分析一下训诫的行政处罚性质。
从行政处罚概念出发的证成。通说认为，行政处罚是享有行政处罚权的行政机关依照法定的权限和程序对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行政行为。结合现有理论成果，行政处罚应具备制裁性、处分性、不利性、法定性等特征。
训诫符合行政处罚的特征和构成要件。因为训诫本身就是公安机关给予行为人做出的不利处理，具体可以这样来理解：一是训诫行为和行政处罚行为有相当一致的行为基础，包括作出主体、程序、所针对的行为和对象，尤其是该行为具有应罚性和可罚性。二是如何理解训诫行为的制裁性，即其给当事人施加了哪些不利后果。从实践效果来看，其不利后果有二：一是累积性的声誉罚或者精神罚。在训诫之后，相对人不得不承担失去声誉的后果，增加精神负担。二是警告罚。警告罚是警告当事人行为的违法性，通过训诫实际上就是在警告和提醒当事人其行为的违法性，并让他谨慎从事以后的行为。在我国台湾地区的行政处罚种类中，警告性处分除了警告以外，还包括告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。其中的告诫、讲习、辅导教育，可能就是通过与训诫相同的手段来发挥警告作用。
行政处罚功能的证成。在台湾地区参照刑罚理论认为行政处罚应该具备三个基本功能：衡平主义，即罪责平衡，行为人要对自己的行为负相当的法律责任；特别预防功能，防止行为人再犯之可能性；一般预防功能，恢复社会秩序同时警告他人切勿从事违法行为。而在大陆的现行《行政处罚法》中，也明确要求处罚与教育相结合，训诫制度则很好地体现了行政处罚这些功能。训诫制度同时在教育功能上具有优越性。
训诫制度作为行政处罚，能够更好地教育相对人，纠正其不良的行为。而从监管层面来看，这实际上是在由行政机关事后监管的同时，也加强了行为人的事前和事中的自我管束作用。
因此，应将训诫看作一种行政处罚的新形态。因为训诫制度包含了声誉罚或者精神罚的性质，应将其视为行政处罚。实际上，除警告以外的其他处罚形式也都具有警告的性质，但训诫不同于一般的处罚，所以其处罚程度相对来说并不强烈。另外，相较于传统行政处罚对相对人权益的直接处分，训诫主要是通过影响行为人的声誉或增加精神压力来进行的，这是其独特性的最大体现。或许因为其并非传统的处罚型态，但这并不影响将其视作处罚。不过因为这种独特的形态，其在运用和救济上不同于一般的行政处罚。
如果将训诫定性为一种行政处罚的种类，那么，它既可以申请复议，也可以提起诉讼。
最后我想要表达的是，加强行政执法的监督是新时期行政执法亟需解决的问题，从许多事实来看，权大于法、情重于法、贪赃枉法、为利益执法大量存在，这不仅仅损害了党和政府在民众中的声誉和形象，而且严重破坏了法制的尊严。我们必须明白，严格行政执法责任制是监督和制约行政执法的有效途径，对有违法或者不当执法行为的机构和人员严格问责是取信于民的必然选择。值得欣慰的是，经中央批准国家监委今天已经派出了专门调查组调查李文亮事件，这既顺应了民意，也意味着要把少数不规范执法的人与绝大多数遵纪守法的民警切割开来，让规范执法的民警在未来的行政执法中更加理直气壮。执法的规范化不仅保护管理相对人，也同样保护了执法者本身，正如17世纪英国牧师、诗人约翰*多恩所说：没有人是孤岛，每个人都是整片大陆的一部分……。
2020年2月8日
来源：公法之声
