作者：陶希东（上海社会科学院社会学研究所研究员）
伴随人类文明进程而产生的行政区划制度，是维护世界秩序、国家发展、民族和谐、地方安宁的一项重大政治创新。我国是一个拥有五千多年悠久历史的多民族国家，中华民族从古至今的发展演变史，也是一部恢弘的国家政区变革创新史。古今实践充分证明，形成国土空间划分合理、空间权力高效配置、层次幅度科学匹配的行政区划制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，具有特殊而重大的多重功效与意义。党的十八大以来，习近平总书记高度重视我国的区域发展问题和行政区划工作，强调行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。2019年1月1日国家正式施行了《行政区划管理条例》，2022年5月1日开始实施《地名管理条例》，可以看到全国行政区划设置和调整工作总体稳中有序推进。6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议上通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，为我国未来行政区划改革调整确立了行动指南和根本遵循。
新时代我国行政区划改革需要遵循好五大原则
面对实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，我国的行政区划在发挥政区固有政治功能、历史优势的同时，需要顺势而为，适时开展适应性调整与改革创新，发挥好政区综合功效。这是如期实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的先手棋和关键一招，要求我们在实际工作中遵循五个方面的基本原则。
一是有利于维护国家长治久安的政治安全原则。新时代，人类总体安全与和平发展的大势没有变，但全球局部战事时有发生，地缘政治安全的复杂性、不确定性在上升。我国古代经验启示我们，充分发挥好、利用好政区对促进国防安全、国内政治安全的效应，是所有行政区划调整改革必须遵守的第一指导原则。具体而言：首先，在特殊国防沿线地区，参照三沙市模式，实行特殊标准，适当设置高级别政区，高规格配置力量，确保地缘政治安全稳定。其次，在首都、国防战略城市等地，也可以实行特殊政区体系。再者，全国任何地方的政区改革调整，都必须把党的领导落实到政区工作的各领域各方面各环节，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策，着力加强党中央对行政区划工作的集中统一领导。
二是有利于形成全国大市场、大循环发展的经济高效原则。新时代的行政区划改革创新，要与国家重大经济战略、区域发展战略、新型城镇化战略、政府改革战略等相适应、相配合，完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，发挥政区在构筑全国统一大市场、构建新发展格局中的独特优势。在中国特殊的体制背景下，行政区划对经济发展至关重要，往往呈现一种特有的行政区经济格局，这是一种正面性和负面性兼具的合理化现象。未来的政区改革，要努力发挥好行政区经济的正向功能，在一些明显受制于政区分割的经济洼地、中西部弱中心区域，要利用区划调整手段（合并或城市升级等），整合、激发、释放本应有的区域发展活力。而在市场化程度高、城市密度高、经济发达的都市圈、城市群，要率先探索行政区与经济区相分离的制度，抑制行政区经济的负向阻隔效应，形成有特色的跨政区新管理体制，做全国统一大市场、国内大循环的排头兵引领者。
三是有利于满足倾听人民呼声的社会原则。全心全意为人民服务，让人民共同过上幸福的美好生活，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。行政区划内含的户籍、福利等民生因素，使得任何区划调整变动直接关系着普通百姓的日常生活。尤其是一些边界地区，政区的差异可能使得当地百姓在入学、住房、就业、救助等方面面临诸多新的困难。因此，新时代的政区改革调整要坚持以人民为中心的发展思想，任何区划调整都要本着改善人民生活品质这一核心目的，谨防区划变动造成当地人民群众利益的损害，更要严防不合理区划引发群体性事件或社会冲突。同时，要建立健全行政区划调整中的专家论证机制、公众参与机制、利益表达机制，多听人民的意见和呼声，提高各级各类行政区划调整的科学性、透明度，增强民众的获得感、满意度、幸福感。
四是有利于弘扬中华优秀传统和历史积淀的文化原则。这一点突出体现在区划调整中的命名或地名变更方面。地名是历史文化的重要载体，蕴含着人们对美好生活的期盼，或是沉淀着当地生产生活的印记，或是记录着某种自然地理特征和人文风貌，更关系着人们的归属感和社会凝聚力。因此，新时代的政区调整改革，要严格遵循《地名管理条例》的规定，更多地从有利于传承弘扬中华优秀文化的角度出发，既要对明显不合理的专名重复等情况进行合理化变更，又要防止命名、更名任性而为，杜绝地名混乱、混淆、重复、怪异、崇洋等不良现象，努力让地名焕发生机、激发活力、留住乡愁，充分发挥地名在服务经济、社会、文化建设等方面的作用。
五是有利于自然单元完整和国土韧性发展的生态原则。中国是一个地形复杂、地理类型多样、河流湖泊众多的国家，生态安全、国土韧性是发展和安全两件大事的重要内容。在现实中，自然地理单元和行政区完全耦合的情况非常少见，行政区划分割自然地理单元是常态，这也是造成一些跨界地区生态问题长久难治的重要制度根源。因此，新时代的行政区划改革调整，要充分考虑河流、湖泊、海洋、湿地、矿区、生态防护林、水源地等生态单元的安全议题，在科学论证的基础上，要多做有利于生态完整性、国土韧性力的区划调整，积极探索空气污染保护区水源涵养区生态示范区海洋保护区等跨政区管理新单元，用区划的力量创造蓝天、碧水、净土、青山，助推美丽中国建设。
新时代我国行政区划调整改革要处理好三大关系
行政区划调整改革要保持谨慎，对权力抱有敬畏，辩证处理好一些重大关系。
处理好顶层设计与地方创新之间的关系。行政区划制度作为国家的全方位权力配置，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和体现，既需要国家顶层设计，也需要地方实践创新。从国家层面而言，要加强研究我国行政区划设置历史经验，组织开展战略性、系统性、前瞻性研究，拟定行政区划总体规划思路，形成与时代发展要求、经济社会发展趋势、大国国家结构及地位相适应的行政区划战略格局，始终保持行政区划发展的正确方向和道路，成为社会主义现代化国家治国理政的重要工具。同时，要因地制宜，鼓励地方在全国行政区划战略框架内，依法有序地开展行政区划改革的实践探索，在消除区划不合理、不适应问题的同时，激发政区改革对经济、社会、文化发展的内在活力。
处理好相对稳定与动态调整之间的关系。习近平总书记明确指出，要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改，这为全国各地、各类区划调整提供了根本遵循，也是辩证的科学方法。政区作为上层建筑，一定会随着经济基础的变化而调整变动，以更好地适应社会经济不断进步的需要，但行政区划调整是一项涉及地方政府、企业、居民等多元利益主体的敏感型政务，一定要在总体保持稳定的前提下，推行渐进式、适应性的改革调整方略，把国家安全、民族团结、人民幸福放在首位，成熟一个、论证一个、调整改革一个，寻求最大利益公约数，切不可为了某些特殊地方利益而硬调整，以免给国家安全稳定和社会和谐带来不必要的麻烦。
处理好刚性调整与柔性跨界治理的关系。行政区划并不是解决所有经济、社会问题的万能工具，既不能低估行政区划调整的作用，更不能高估或迷恋行政区划的作用，特别是在解决因政区造成的碎片化问题时，关键在于转变政府的经济职能，健全市场体系，让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。因此，除了某些政区格局采取科学规范的刚性调整外，更要发挥现代数字技术优势，采取灵活、柔性的跨界治理，构筑不打破行政边界、破除行政阻隔的跨政区、跨部门、跨层级治理新格局。
来源： 光明网-理论频道
