吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文节选自《央地关系：寓活力于秩序》，转载自9月9日“人大财税研究所”公众号。
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近代以来，人们形成这样的普遍共识：只有激发社会活力才能推动社会进步和经济发展。因此，激发社会活力是国家治理的一个基本目标，这几乎是不言自明的道理。 然而，从中国郡县制的发展轨迹看，几乎可以说，它肯定不是因为活力目标而产生和发展，而是另一个关键目标：秩序！
一、秩序在国家治理中的重要性
大量的历史经验、以及政治学和社会学著作告诉我们， “秩序”是政府所追求的重要目标。 制度经济学家认为，所谓秩序，“是指符合可识别模式的重复事件或行为”（柯武刚、史漫飞，2000）。秩序具有系统性、非随机性、可理解性的特点，它的基本内涵包括三个方面： 1.政治和社会结构的相对稳定；2.各种社会规范的正常实施；3.把无序和冲突控制在一定范围 （《中国大百科全书：社会学卷》，2009年）。
秩序有助于维持社会成员之间信赖和合作。诺思等（2013）在《暴力与社会秩序》一书中指出：“当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地和他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”当国家失去秩序时，信赖和合作就会被瓦解，交易成本将迅速上升，劳动分工将难以为继，经济效率就会下降。
制度经济家认为，制度的关键功能是增进秩序。 据诺思（2006）、柯武刚和史漫飞（2004）等制度经济学家的分析，制度可简单定义为规则，而秩序则是一套关于行为和事件的模式。在制度经济学家柯武刚和史漫飞（2004）撰写的《制度经济学》一书中，开宗明义就说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，他们将所有的公共政策称为秩序政策。
秩序演化遵循两个路径：一是自发秩序，二是人为秩序。 强调自发秩序优越性者认为，秩序像市场经济一样，应由“无形之手”指引来协调并实现最优，例如，哈耶克（Hayek，1967）认为：“人类智识远不足以领会复杂人类社会的所有细节，我们没有充分的理由来细致入微地安排这样一种迫使我们满足于抽象规则的秩序。”强调人为秩序优越性的人认为，秩序是人的理性和自身自发性共同作用的结果，但是仅靠个体的理性和自发无法保证公共秩序稳定。例如，以波兰尼（2007）为代表的强调政府干预的思想家认为，市场自发的秩序将最终导向社会瓦解并引发灾难。按波兰尼（2007）的理解，经济领域的适用规则是等价交换，社会领域的适用规则是互惠，当政府不加阻止的话，经济规则就会侵入到社会领域并形成“市场社会”。例如，教育产业化就会破坏教育公平，此时社会信任就会被瓦解，社会合作也无法得到开展。
马克思主义者认为， “国家与社会的关系实际上包括两个方面：一是国家脱离社会而相对独立；二是国家作为相对独立的力量，驾驭着阶级社会。国家与社会这两方面的关系，是国家相对自主性的全部基础” （王沪宁，2016）。从这个意义看，马克思主义者是承认国家自主性的，国家能够深刻影响社会秩序的形成与走向。
二、“秩序观”与“风险论”的区别
与“秩序”有密切关联的词语是“风险”，一些学者从风险控制角度，阐述国家治理的逻辑。
曹正汉（2017）认为，统治者面临两类统治风险：一是社会风险，它是源于民众的统治风险，指集权统治有可能遇到民众抵制，比如，民众有可能发起抗议，爆发骚乱，甚至发生大规模叛乱，威胁到政权稳定；二是代理风险，是源于地方官的统治风险，指地方官可能偏离中央政府控制，甚至反叛中央或谋求割据独立。“风险论”认为，中央政府为了确保政权稳定，在财政、行政成本、军事技术、政治竞争等约束之下，需要同时考虑社会风险与代理风险，使这两种风险综合起来对政权稳定的威胁最小化。
沿着风险控制的思路，曹正汉（2017）从中央政府需要降低统治风险的角度，解释集权与分权的原因。他认为，中央政府在处理集权与分权的问题时，虽然受财政和行政成本等约束，但在财政可以承受的范围内，主要考虑的因素是社会风险与代理风险的相对严重程度。具体而言，如果社会风险变得相对更严重，中央政府将加大地方分权来控制社会风险；反之，如果代理风险变得相对更严重，中央政府将加大中央集权，削弱地方分权。
财政行为体现着政府的意图， 作为财政学者，刘尚希（2003，2018）对风险与财政的关系进行了大量研究。他认为风险是 “经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性”，世界本质是不确定性，这种不确定性必然带来风险。 国家治理的作用在于向风险社会注入确定性，从而消除社会风险。历史上的财政变革，所要直接解决的问题是当时的政府财政危机，但财政危机背后是经济、政治制度无法与当时社会相匹配，而非单纯的财政问题。因此财政改革应是社会制度变迁的起点，逐渐向其他引发财政问题的根源领域延伸，与社会其他方面的改革配合，实现整体改善。
控制和化解风险的确是国家治理的应有之义，有关政府间关系的制度设计也必有这一层面作用的考量。 但是，“风险”一词重在强调防范与化解上，是被动性的，而秩序的含义与风险的含义相比，多了一层主动性，即国家为了实现某种目标，需要建立严密的组织、实施井然的秩序，以达到层层发动的效果。当国家试图有所作为而不是防御为主时，例如汉唐时期的开边，中国建国后实行重工业优先发展战略，那么政府间关系设计又是另一番风景。或者说，“风险论”强调对社会力量的控制一面，而“秩序观”同时有对社会力量的动员、控制、合作等方面含义。
三、秩序受到冲击的内外原因
1、古代社会秩序受冲击的原因
破坏秩序的力量来自各种内外冲击。 外在冲击的典型代表是外敌入侵，特别是与广阔草原、沙漠和海洋相连的国家，在其漫长的生存史上，要经常面临着草原蛮族和海外强国的入侵威胁。内在冲击秩序的重要原因是内部力量平衡的打破，它包括：一是经济平衡的打破，例如传统农业平衡建立在脆弱的生态基础上，当出现天灾时往往会导致农民流离失所；二是政治平衡的打破，例如地方政治力量超过中央时，就可能对中央权威造成挑战；三是社会平衡的打破，当社会各阶级或阶层相对力量发生较大变化时，将导致社会结构的剧烈变革。 因此，国家对秩序依赖程度取决于内部和外部挑战程度。
为避免秩序遭到破坏，政府必须组织资源以抵御各种潜在的风险，为此需要强调组织效率。 为了提高组织效率，政府不得不对经济甚至社会施加一系列约束。 那么，是什么样的目标会催生这样的结果呢？
我们先把视野移向历史。从中国古代史的研究中，人们可总结出历史上农业立国的超大国家存在三种重要依赖——安全依赖、水利依赖、救灾依赖（吴稼祥，2013）。安全依赖的产生是由于外敌入侵的压力存在，政府要组织社会实行军事优先发展战略，特别是与广阔草原、沙漠和海洋相连的国家，在其漫长的生存史上，往往无时无刻不面对草原蛮族和海外强国的入侵威胁。水利依赖涉及大河流域的国家，为避免河流上下游地区之间的水资源争夺战乱，政府要统一治理大河流域，并由此派生出统治阶层所需要的许多非水利工程，如大运河和陵墓等。我们看到，华夏民族生存发展的漫漫历程，每每与抗洪抗旱和修建宏伟水利工程的历史交织在一起。救灾依赖涉及农业立国的国家，旱涝丰欠往往此起彼伏，为克服灾害的负面影响（如流民增加影响社会稳定），政府要抑制商人的囤积居奇、买低卖高行为，实行对农业生产的统一管理。邓云特（1937）有一部名为《中国救荒史》，详细统计了中国历史上灾荒现象，以唐朝为例，统计结果为唐代共计受灾493次，其中旱灾125次，水灾115次，风灾63次、地震52次、雹灾37次、蝗灾34次、霜雪灾27次、歉饥24次、疫灾16次，年平均受灾1.7次。令人怵目惊心！
由于这三种依赖的存在，政府就需要牺牲一定的经济效率，换取组织效率的提高。 例如，汉武帝为筹集军费对抗匈奴，采取了摧抑豪强、节制资本的措施，其对资产所得者征收的财产税（算缗）令大量有产者破产。
冯维江（2009）用历史数据告诉我们，秩序是国家治理的重要目标。他检索了二十四史加上《清史稿》中五个重要关键词：富国、变法、无偏、均田、安危。富国和变法代表治理者的效率目标，无偏和均田代表治理者的平等目标，安危代表治理者的安全目标。平等和安全有利于维持社会秩序，政府对平等和安全的追求也可视为对秩序的追求。统计结果显示，效率、平等、安危的出现频次分别是160、78和359次，这说明政府对秩序的关注度大大超过了对效率的关注度，见图1。
图1 关键词在二十五史中出现的频次
资料来源：冯维江，《侠以武犯禁－中国古代治理形态变迁背后的经济逻辑》，《经济学季刊》2009年第8卷第2期。
作者进一步度量出政府目标的强度值和实现值，见图2和图3。可以看到，安全是政府第一位目标，但是在安全、效率和平等三个目标中，最不容易实现的是安全目标。效率和平等目标的强度和实现程度交替变化。从中也可见，中华民族在五千年发展历程中，长期所面对的内外冲击的严峻形势。
图2 政府目标的强度值
图3 政府目标的实现值
2、现代社会秩序受冲击的原因
从历史发展进程看，人类社会进入市场经济阶段后，伴随着经济发展，维护和建立秩序的需求更加强烈。 吕冰洋（2018）系统分析了市场经济发展对社会秩序的冲击。以自由竞争为特征的市场经济发展，一方面极大地释放生产力，另一方面也对原有社会秩序和政治制度造成严重冲击。现代人在获得自由和解放的同时，也要付出沉重代价，这个代价突出表现为社会失序。
自由市场经济发展会破坏社会秩序的原因主要有三种：
第一，人和自然的商品化导致的经济从社会中脱嵌。 波兰尼（2007）指出，市场经济发展分为两步，先是商品自由流动，然后是生产要素自由流动。商品自由流动可以增加人们选择的自由，并促使生产扩大，但是生产要素自由流动将产生一系列负面结果：要增加劳动力的流动性就需要增加工资的弹性、增加就业的波动；要增加土地的流动性就需要将人们驱离世代居住的家园，到城市里寻找工作；要增加资本的流动性，就要通过货币供给的涨落来改变收益预期，这样不可避免对一些组织造成严重破坏。因此波兰尼总结道： “一般而言，经济进步总是以社会混乱为代价的”。
第二，多元化利益格局形成导致的集体行动的加强。 市场经济本质上是一种自由的力量，在这种自由力量冲击下，国家对社会的政治与经济控制势必要逐步放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，由此会涌现大量的社会组织。面对如此众多的社会组织，原有的国家支配社会的模式会逐渐瓦解。在政府权威退出的地方，不能简单地认为由社会自我组织会自动建立良好社会秩序，相反，它会使得社会控制碎片化。在国家失去一部分对社会的控制时，社会会自发组织起来，形成强有力的集体行动载体，对政府权威可能造成挑战。在政治学者米格代尔（2012）《强社会与弱国家》一书中，通过对非洲社会发展事例分析表明，大部分非洲国家的权力建制没有彻底渗透到村社管理层面，形成碎片化的社会控制局面，而这种社会控制主要掌握在各部落手里。如果出现这种局面，那么社会极易出现涣散且无序状态。在中国民国时期上海、天津等市场经济相对活跃地区，在政府权力频繁更迭的背景下，青帮、洪帮等黑社会势力迅速膨胀，这正说明如果政府不能有效控制社会，社会自然会涌现出有力量的组织来替代政府控制社会。
第三，“创造性破坏”冲击现有秩序。 经济增长和技术变革通常伴随着经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”。当一个经济体经济发展水平还比较低的时候，推动经济增长的主要动力可来自资本积累、劳动投入和技术模仿，这时经济增长的收益往往可以为大多数人分享，也就是说，增长导致共赢的结果。可是，当经济发展到较高水平时，要素投入的边际收益会递减到较低水平，此时持续的经济增长要求创新，而创新必然伴随创造性破坏进程。它在经济领域内体现就是新技术替代旧技术、新产业替代旧产业，它必然同时产生受益者和受损者，它传导到社会领域就是破坏已有的社会结构，在政治领域内就是破坏已经建立起来的权力关系。这是一个打破稳定与重建秩序的过程。
市场交易范围的扩大、市场分工的深入、社会组织的活跃、政府间竞争的激烈，会使得各市场参与主体信息不对称性提高，而不对称信息容易激发机会主义行为，为此，建立一个保证承诺有约束性、并能强制执行的规则是非常有必要的。 这需要政府对经济社会进行一系列控制，包括：控制市场自由竞争带来的无序行为，控制市场领域对社会领域的侵入，控制地方政府间的无序竞争行为。
改革开放三十多年来，我国逐渐由计划经济走向市场经济，国家治理的目标也发生重大变化。在改革之初，国家治理以推动经济增长、实现四个现代化为主。但是随着改革的深入，我国社会发生了深刻的结构性变化，社会冲突层出不穷，社会秩序失范的现象屡见不鲜。如果说，改革开放后近三十年时间，国家治理的重心是经济治理，以满足人们不断增加的物质需要的话，那么，当前中国国家治理的很大一部分精力要集中在社会治理，以满足人们建立和谐有序的社会秩序需要。
实际上，“稳定压倒一切”和“建设和谐社会”这两个重要官方话语，生动地体现了国家治理中对秩序的重视。
四、秩序依赖下的郡县制形成逻辑
每个国家的制度形成，都必定有它的历史逻辑，中国郡县制形成的历史逻辑是什么呢？我认为就在于中国自古以来国家治理对秩序的根本追求。
前文指出，破坏秩序来源有内外两种冲击，内部冲击是各种平衡的打破，外部冲击主要来自战争威胁。为避免政权在冲击下崩塌，政府需要组织动员社会力量来应对这些挑战，在当时历史条件下，控制动员社会力量的最好方式就是郡县制。
这里以军事挑战来说明这一点中华民族经常受到外部入侵力量的压迫，来自战争上的威胁一直是历代政权面临最严重的威胁。为了在军事竞争中胜出，政府必须建立良好的组织，必须限制地方的割据势力，为此，需要建立一个能够听从中央政府、组织严密的官僚体系。以春秋战国为例，在春秋时期，各诸侯广泛采用封建制，在封建制下，政府能够动用的资源是有限的，因此在春秋时期，战争的规模一般都比较小，往往是几千人的规模。但是到了战国时代，不少诸侯国采用了郡县制，他们所能够动员的人力物力可以说是指数级增加。因此在战国时代，能够看到的战争规模往往是几十万人，像长平之战，赵国参战士兵有40万人。秦国进攻楚国的时候，动员了60万士兵。这是封建制下不可想象的。
福山（2005）指出中国传统制度的特点、优势和形成原因。
“现代国家的发展需要具体的策略，促使基于亲友的政治组织演化成非人格化的。中国是世界上第一个建立非家族制的现代国家的文明社会，比类似的政治单元出现于欧洲整整早了十八个世纪。中国国家建设的动力与近代早期的欧洲集权国家如出一辙：即普遍且持久的军事竞争。军事斗争激励统治者向人口征税，建立行政等级制度来管理军需，以功绩和能力而不是私人关系为前提指导录用和晋升。借用社会学家查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的话，‘战争创造国家，国家发动战争’。”
郡县制的实行，一方面使得政府组织动员能力大量增加，另一方面，实际上也使得政府治理水平大大提高。在古代社会，不论是中国的封建制还是西欧的领主制，政府组织是建立在人身依附关系上的，官员可称为“家臣”，政府自然避免不了广泛存在的人身依附主义。而郡县制让中国较早地建立了非人格化的、组织良好的国家治理形式，横向历史比较，它实际上是较高层次的国家治理形态。借用明末思想家王夫之一句话，那就是：
“郡县之制，垂二千年而弗能改，合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉？”
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