随着全球经济一体化步伐的加快，国际直接投资对东道国经济发展的促进作用已被世界各国普遍认同。吸引跨国公司及其国际直接投资，成为各国制定外资政策的主要目标。中国经过二十多年的改革开放，目前已成为全球最大的国际直接投资流入国之一，外商投资成为推动我国经济发展的重要力量。实践证明，我国的吸引外资政策取得了巨大的成功，但面对全球跨国投资新的变化趋势和国内新的发展形势，我们吸引外资的政策和措施也应做相应的调整和改进。
科学发展观对吸引外资工作提出了新要求
目前，我国已进入了一个经济社会发展的关键时期。为妥善应对经济社会发展中的诸多矛盾以及可能遇到的各种风险的挑战，党的十六届三中全会明确提出以人为本的科学发展观。这是中国共产党在新世纪新阶段从发展全局出发提出的重大战略思想。科学发展观的根本要求之一就是统筹国内发展和对外开放。对照科学发展观的要求，分析我国外资面临的形势和发展趋势，可以发现以下问题需要引起注意：一是外资在我国的区域分布极不均衡。2004年全国实际使用外资606.3亿美元，其中东部地区522.07亿美元，增长13.6%，而西部地区仅17.44亿美元，增长1.2%。2004年东部地区当年实际使用外资占全国的比例从2003年的85.88%上升到86.11%，而西部地区从2003年的3.22%下降到2004年的2.88%，东西部利用外资的差距进一步拉大。二是外资促进了我国GDP迅速增加和外贸规模迅速扩大，但我国的国民收入并没有取得同步增长。一方面因为进入我国的外资大部分还属于劳动密集型制造产业，我们仅获得微薄的“加工费”;另一方面外资通过优惠政策减免税收，甚至通过转移利润逃避税收，因而降低了我国财政收入。三是跨国公司的技术外效应并不明显。早期的“双缺口”理解解释东道国吸引外资的动机是国内储蓄和外汇储备短缺，但这似乎与中国目前的实际并不一致。新的观念认为利用外资的另一个动因是获得先进技术，也就是说国内企业可以通过模仿、竞争、联系、人力资本流动等技术溢出渠道获得先进技术，提高技术水平。但研究发现，外资带给中国的技术并不很先进，相当一部分是其自身已经淘汰或正在淘汰的技术，且技术外溢的渠道也不够畅通。四是我国环境和资源的压力越来越大。从国际环境来看，由于少数发达国家已经处于后工业化时期，对保护生态环境的要求很高。为降低环保成本，一些跨国公司将污染工业转移到发展中国家，而这样的外资来我国投资仍可享受到优惠政策。另一方面，从资源承载力来看，由于长期实施传统经济增长方式，我国的经济发展与资源环境之间存在着严重的不协调，高消耗、低效益、高排放式粗放的经济增长方式是造成中国资源环境瓶颈的根本原因，因此引导外资向资源消耗低、环境污染少的产业发展是引资政策调整的方向。
关于外资政策调整思路
我国当前对外资优惠政策的主要特征是税收优惠和土地优惠。这一政策在实践中对吸引外资起了很大作用，但这是不能持久而且还产生了一定的负面效应。当前我国经济的内外部条件已发生了很大变化，以弥补资金缺口和“以市场换技术”为目的的引资政策已不能适应当前经济社会可持续发展的需要。从科学发展观的角度来理解利用外资的可持续性，就要建立有利于城乡发展，有利于区域发展，有利于经济社会发展，有利于人与自然的和谐发展，有利于国内发展与对外开放的吸引外资新机制。
从世界范围而言，各国吸引外资的政策逐步经历三个阶段：以激励为特征的第一代外资政策，主要包括财税激励和金融激励;以规制框架为特征的第二代外资政策，规制框架有两个目的，一是投资保护，保护投资者不受东道国歧视性待遇，二是投资自由化，约束政策对外资的限制并在投资活动上尽量避免一些附加条件;以加强关联为特征的第三代外资政策，所谓关联是指通过市场关系建立跨国公司与当地企业供给方面的契约，增强发展中国家的企业竞争力。从目前的激励型政策逐步走向规则型和关联型政策是我国外资政策发展的必然趋势，也就是说，今后我国的外资政策是一种主要依靠市场机制，对外资实际国民待遇的以规则为基础、以发挥关联效应为目标的中性外资政策。但就现阶段而言，笔者认为我国的外资政策应调整为以规则为主体，以激励为导向，以关联为目标的混合性政策。强调规则的主体作用，就是要按照WTO的规则，进一步清理和修订各级政府关于引资的法律法规，逐步统一内、外资企业所得税法，建立有利于公平竞争的市场环境;根据我国加入WTO的承诺，逐步开放投资领域，探索开放资本市场;鼓励并规范跨国公司并购内资企业行为，加快制订反垄断法。发挥激励的导向作用，就是要通过适度激励缩小区域发展差距，引导外资投向技术水平高、经济效益好、资源浪费少、环境污染小的领域。以关联为,就是要大力培养产业配套和集聚优势，充分利用跨国公司的外部效应，使内资企业随着跨国公司的增长而成长。
从区域平衡发展角度考虑，外资政策有必要进行区域性调整。目前我国的西部特别是西部地区吸引资的数量和质理与东部地区相比差距很大，这种结果是显而易见的。因为虽然优惠政策基本相同，但东部地区的投资环境比西部地区要好很多，仅运输成本一项西部比东部地区就要高出许多，因此，在同等优惠政策下，这种竞争是不公平的。要改变这一状况，取消或减少东部地区外资的税收优惠政策是可行的，同时实行东部、中部、西部“级差地租”的地价导向，提高东部地区土地出让价格。
从环境资源承载力和产业升级关联角度考虑，外资政策有必要进行产业性调整。严格执行外商投资鼓励、限制、禁止产业导向目录。建立健全环境的监测和评估体系，严格引资项目事前和事后的环境评估，将资源与环保指标列入吸引外资的考察体系。根据企业的投资强度(单位土地面积投入的资金)、环境保护水平、资源利用率和产出水平(单位土地面积的产出)制定相应的优惠政策。
(作者单位：中山大学管理学院)
