公路广告经营权作一项重要权益,在现代信息社会中益显重要,如目前经常进行的高速公路广告经营权拍卖中,经常以数以亿计的高价成交。但是遗憾的是,这类重要的权益的法律调整却十分落后,公路领域的基本法《公路法》第五十四条规定任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准,不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志,这里是排斥公路广告的立法规定;《收费公路管理条例》第二十条规定:收费公路的权益,包括收费权、广告经营权、服务设施经营权,但除此之外就是各地方有关公路广告乱七八糟的规定。总而言之,我国公路法体系及广告法体系中对公路广告的立法调整是苍白、不科学的,远不足以解决现实司法领域中发生的公路广告经营权纠纷。私以为,公路广告立法苍白的重要原因是公路广告的相关法理研究贫乏,公路广告所涉领域宽广而复杂、边缘性强,需要全面深入的研究。试从公路用地范围为区分标准进行分别研究,文章将对公路用地范围外的公路广告的相关问题进行初步研究。
一、公路用地范围外广告的权利人
公路用地范围外广告,指公路建设单位经国家批准使用国有建设用地范围外的各种形式的广告。我国公路主要分为收费公路和非收费公路,非收费公路的建设者和管理者为国家,由代表国家的政府交通管理部门行使其权利;收费公路的建设者和管理者为国家(政府贷款公路)和公路投资人(如BOT、或从国家购得高等级公路经营权人)。而在公路用地范围外进行广告必然要涉及公路用地范围外土地的所有人、使用权人或合法使用土地人的权利。因此,公路用地范围外广告的权利人可以是:公路业主(包括国家)和公路用地范围外土地的合法使用权人。
主张公路用地范围外公路广告经营权由该广告设置处的土地使用权人或所有人享有的人认为:
首先,在符合广告法的条件下,土地所有人或使用权人有权决定是否在其土地上设置广告。这也是符合物权法原则,相反,因为其邻地建设成为公路,从而使其失去合法自由利用其土地的权利,无疑掠夺,也于法理不合。
其次,公路建成后必然存在溢出效益,公路业主显然不能对公路的溢出效益主张权利,否则,必然造成社会经济的重大混乱,也会给现行的法律秩序造成巨大破坏。
最后,就公路邻地所有人或使用权人来说,公路一方面给他带来益处(溢出效应),但毫无疑问也带来坏处,如环境污染、封闭公路造成的交通不便等,公路业主不能独享公路建设的益处,这显然是不公平的。
私以为,公路用地范围外广告的权利人是公路业主(包括国家)还是公路用地范围外土地所有人或土地使用权人的问题,这本质上是公益与私益矛盾问题,从中国国情出发,作者主张公路用地范围外一定空间的广告经营权由业主享有,但反对因强调公益而任意忽视公民私权。作者主张公路业主享有公路用地范围外的广告经营权的主要理由为:
首先,公路范围外公路广告价值的产生源自公路建设者。没有公路,公路外的公路广告就成为无根之木,无水之源,毫无价值。民法的基本精神是权利义务的对等,如果由公路邻地所有人或使用权人享有公路用地范围外广告经营权,无疑则使公路邻地所有人或使用权人凭空取得巨额"寄生利益",造成立法上利益分配的显示公平。
其次,公路范围外公路广告价值的大小取决于公路建设者投资规模、管理和服务的水平。公路建设者投入资金越多,建设的公路的车道越多、质量越高,则公路车流量就越大;公路的管理和服务水平越高,也直接影响车流量的大小。而车流量的大小则直接决定公路广告价值的大小。现代法治得以建立的理论之一是"经济人假设"理论,它要求作为理性人的公路业主,为其经济利益更大化必然尽经营管理好公路使其广告收益最大化;同时也必然会在合法的条件下,努力经营广告,使其收益最大化,这也就客观上使经济形成良性互动。
再次,由公路业主享有公路用地范围外公路广告经营权,便于公路广告的统一管理,减少公路广告领域内的纠纷。如果在立法上允许公路邻地所有人或使用权人享有公路广告权,则很有可能出现公路两旁杂乱无章、五花八门的广告,这样既不利于交通安全,也不利于公路邻地土地的生产活动。同时,从立法统一规定公路广告的管理机关(建议不由公路行政管理机关管理),即"定份",从而减少规划、城建、工商等机关"止争",广告出租收益统一交入国库。
最后,收费公路业主享有公路用地范围外广告经营权,可以尽快实现投资资金的回收,早日取消该公路的收费,减少当地居民的一般负担;在非收费公路场合,公路业主(即国家)享有公路用地范围外广告经营权,则可为公路的养护提供经常性收入渠道,利于公路的维护。
综上所述,私以为,虽然在立法上确认公路用地范围外公路广告经营权由公路业主享有存在一定难度,但不可否认这更为科学和实际;同时,立法上必须充分考虑公路邻地所有人或使用权人的利益,实现双方利益的平衡。
二、公路业主在公路用地范围外广告经营权的行使方式
(一)采用"法定经济地役权"的形式划定公路业主进行公路用地范围外的公路广告经营权的权利专属空间。
《物权法》第十四章虽规定了地役权的相关制度,但由于只规定约定地役权形式,不能直接适用于公路广告场合。因此,借鉴1804法国民法典关于地役权分为依事实、法定、约定分类的规定基础上[1],主张采用"法定经济地役权"的形式划定公路业主进行公路用地范围外的公路广告经营权的权利专属空间,其"法定"性表现为:其一是,公路业主不需与公路邻地每一位所有人或使用权人达成地役权协议;其二,公路业主享有公路邻地公路广告经营权的空间范围是法定的,如:规定公路业主在以公路路基中心线为原点100米为半径的空间范围内,享有公路广告经营权,广东规定广告设施的外缘滴水线离公路边沟外缘5米以外[2],宁夏规定高等级公路边沟外200米为广告控制区[3],成都市规定为500米和80米[4];其三,公路业主享有"法定地役权",排除公路邻地所有人或使用权人以及任何第三人进行公路广告,但公路业主在行使这个权利时,则须与具体的邻地所有人或使用权人达成土地使用协议,支付使用费,而这个标准由双方协商确定,这又具有依法律行为确定的地役权的性质,这应为公路广告地役权的特殊性,有别于"南水北调"等工程管线用地的法定地役权情形。
(二)"供役地"既可以是集体所有的土地,也可以是国家所有但由公民、社团、企事业单位等组织享有使用权的土地。
农村集体所有的土地中,村民承包经营地、村民自留地、村民林权地的使用权人为村民,当公路业主城需使用享有使用权的村民土地时,公路业主应与该享土地使用权的村民签定提供土地进行公路广告经营的协议,并取得完全收益,在该村民取得的土地使用权期限内,其集体组织不得干预和参与收入分配;同样依法享有国有土地使用权的权利人应可与公路业主签定关于公路广告经营使用其土地的协议,并可直接享有其收益[5]。属于农村集体组织的其他土地上设置公路广告,则由该集体组织与公路业主间签定用地协议,收入归该集体组织。对于上述协议,土地使用权人或所有人均有拒绝签定供地协议的权利。
(三)公路用地范围外的公路广告经营权的权利专属空间范围内,如果存在商业设施,则商业设施的经营人或所有人应有权进行非针对公路经营的、旨在进行其商业范围内正常的合理的广告活动。该类广告活动不因该商业设施的建成时间而受影响。
(四)对于公路与公路、公路与铁路交叉或广告权利专属空间发生重叠时,可实行所有权原则、先占原则、等距原则、投资比例等处理。
当公路与公路(铁路)交叉时,首先依各自所有权的原则划定广告范围;然后先占原则确定公路广告权利专属空间。即先建成者享有交叉范围内公路广告专属空间权;
当公路和公路(铁路)因距离太近致使其公路广告专属空间发生重叠时,则按等距离原则确定公路广告专属空间,即从两公路用地外沿最近点之中点为界,划定公路广告专属空间权的范围。
在公路与公路、公路与铁路立体重叠(如公路铁路桥及其类似)时,其公路广告专属空间权的范围可以采取投资比例原则确定或协议确定。
三、公路用地范围外公路广告存在很多立法空白,现有的一些地方立法往往是行政机关之间对广告利益分配协议,均无只
字提及公路邻地人权利,当然更缺法理根据。私以为,包括公路用地范围外广告在内的公路广告比起一般商业广告而言,具有更多特殊性、复杂性和边缘性,其立法价值追求的目标更多,也更高,建议以专门《公路广告条例》加以规范调整。
