保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。省第八次党代会报告指出，加大撂荒耕地复耕复种力度，稳定粮食种植面积和产量，坚决遏制耕地非农化、非粮化。为此，要深入剖析耕地撂荒成因，因地施策、多措并举，深入推进撂荒地复耕工作，向撂荒地要种植面积，坚决守好粮食安全的底线。
习近平总书记强调，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础；保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。2022年中央一号文件要求提高主销区粮食自给率。省第八次党代会报告指出，加大撂荒耕地复耕复种力度，稳定粮食种植面积和产量，坚决遏制耕地非农化、非粮化。守护好耕地这一宝贵资源，至关重要。进一步推进撂荒地复耕工作，向撂荒地要种植面积，是我省增加粮食产量，提高粮食自给率的重要举措，也是落实习近平总书记关于海南“深入推进农业供给侧结构性改革”指示要求的题中之义。
海南耕地撂荒的形成原因
从配套基础方面看，农田水利、道路基础设施不完善。农田水利设施“最后一公里”问题突出、投入及管护不足。如2021年，海口由于水利设施不完善，导致撂荒的耕地约占全市撂荒地的60%；澄迈、东方和临高的农田水利设施“重建设轻管理”现象比较严重，水利设施损毁多，而乡镇财力有限，无力投入维修；昌江、澄迈耕地撂荒的主要原因为道路不通或缺水。
从耕地资源禀赋方面看，部分耕地土壤贫瘠，部分因海水倒灌盐碱化，不适合耕作。部分地区因久旱、土壤贫瘠、石头地、粗沙地、盐碱地等无人问津，逐渐撂荒。海口龙塘、龙泉、石山等羊山地区的土壤石多土层薄，耕作困难，造成耕地抛荒。儋州北部峨蔓、光村、木棠等乡镇大量耕地为火山海岸土壤，土地贫瘠，无法耕作。文昌罗豆农场和铺前、锦山、冯坡和翁田4个镇仍有不少耕地因海水倒灌形成盐碱地；海口美兰区、昌江海尾镇、万宁东澳镇等地也发生大面积海水倒灌，造成土地盐碱化。
从耕地肥力改造方面看，高标准农田建设和中低产田改造投入不到位。高标准农田建设是改善农业生产条件，提高农田抗灾减灾能力，夯实国家粮食安全基础的重要物质保障，需要投入大量资金，我省不少地方存在投入不到位情况，土壤板结，肥力差，以致耕地撂荒。
从流转方面看，各种因素导致耕地流转困难。一是地块小而分散，或者涉及户数多，难以流转。如临高县部分耕作条件好的承包地由于小而分散，造成流转集中困难；还有一些耕地虽然连片集中，但承包权涉及的户数多，在租金、期限等方面难以形成统一的流转决策意见，容易造成撂荒。二是确权不清，影响流转。一些地区反映存在村和村、组和组的边界确权问题不清晰的历史遗留问题，造成撂荒地复耕困难。第三，思想保守，不愿流转。在调研中，多个市县反映存在村民思想保守僵化，认为土地不能让外人种，宁可撂荒也不愿流转闲置土地，出现人为性撂荒现象。
从效益比较方面看，种粮收益低，种瓜菜收益也下降，农民不愿意种。目前，不少地方种一季水稻，每亩收益不到300元。近年来由于农药、化肥等生产资料和劳动力成本偏高，种植瓜菜虽然产值高，但利润不高，且由于自然灾害和市场价格波动均造成投资风险大，许多农民宁可外出打工也不愿意种植，造成耕地撂荒。
从劳动力方面看，乡村“空心化”导致种地劳动力缺乏。随着城镇化的推进，青壮年劳动力大量流向城市，留下从事农业生产的劳动力多为老人妇女，造成农业生产劳动力短缺，导致耕地撂荒。如文昌市农村青壮年大量外出务工，从事农业生产的绝大多数为老年人，种粮仅仅为了满足自家口粮。
推进撂荒地复耕的建议
根据我省撂荒地主要成因，应明确责任主体，对症下药，形成合力，推进复耕复种。
提高思想认识，强化宣传动员。一方面，充分发挥乡镇和村两委等基层党组织先锋堡垒作用，通过广播、电视、报纸、短信、专栏、墙报、标语等多种形式正面引导，广泛宣传保护耕地的法律法规和国家的强农惠农政策，动员广大群众和社会各方面力量，主动参与遏制耕地撂荒工作。另一方面，镇和村要加大农业科学技术推广力度，重点推广抗、耐旱作物品种，推广海水稻等适合盐碱地的新品种，推广使用小型农业机械，帮助解决技术难题。推广社会化农业生产服务等，减轻农民的劳动强度。
强化要素保障，明确责任分工。农业农村部门要组织开展耕地抛荒情况调查，逐村逐户逐块摸清抛荒耕地的地点、面积、时间、类型、原因、承包和流转主体等情况，建立台账清册和数据库，为复耕复种分类施策提供依据，便于监测复耕率；同时，落实好撂荒地的高标准农田建设、中低产田改造以及盐碱地改造。水务部门要落实打通水利设施“最后一公里”，加固防潮堤。自然资源和规划部门重点解决确权不清等历史原因造成的撂荒现象。发改、财政、农业农村部门要对撂荒地整治加大资金投入，对各类参与撂荒地复耕的经营主体，给予政策倾斜或资金奖励。科技部门要做好海水稻等适合盐碱地的新品种推广的技术指导。
增强耕作能力，壮大经营主体。从政策、技术、资金等方面加大对土地经营主体的倾斜力度，激发土地耕种的意愿。按照“一镇一龙头、一村一大户”，乡镇负责引进培育农业龙头企业，村聚焦培育种植大户和家庭农场，实现规模经营。省国资委可以发起成立省级农投公司，把原有的市（县）农投公司划归到省级农投公司，推动连片上规模的撂荒地复耕，既可以搭建与省级相关部门协调解决撂荒地整治问题的桥梁，也有利于考核撂荒地复耕复种成效。农投公司根据撂荒土地的实际情况给水务、农业农村、交通等有关部门提出整治方案和要求，集中解决抗旱排涝、土地贫瘠、道路不畅通等问题。
完善工作机制，约束撂荒行为。一方面，完善撂荒地经营权惩罚性退出机制，对既不愿意复耕又不愿意流转造成土地长期撂荒的农户，可将其撂荒地的经营权交由村集体或第三方主体进行复耕复种，且复耕年限不少于5年，经营所得收益归复耕主体所有。严格禁止流转后耕地撂荒，流转经营业主必须采取有力措施复垦复耕，对弃耕抛荒连续两年以上的主体，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。另一方面，建立耕作地激励性退出机制，推动撂荒地和毗邻的耕作地连片经营，从根本上解决撂荒地复耕复种问题。海南撂荒地有其独特性，不少是生产条件较好的细碎地块，与正在耕种的地块夹杂相间，原有的单独收储集中或流转集中地块的做法对于细碎撂荒地效果不佳。乡镇和村可积极引导原来的细碎化小规模农户让出经营权，给予补贴奖励，将土地流转至新型农业经营主体或者农投公司集中经营。农民以土地入股，也可以在收取土地流转费的同时和企业签订协议，优先在企业务工，既能解决土地撂荒问题，又能让群众获得土地流转收益。
创新工作载体，盘活土地资源。用好农村产权交易市场，引进市场力量，拓展农村产权交易业务范围，升级现有的农村产权服务中心。在现有海南（三亚）农村产权服务中心的基础上，筹划建设全省统一的农村产权流转交易市场，提高全省范围内的农村要素资源配置和利用效率，加大农村产权流转交易市场建设的财政扶持力度。改进相关领域的政府服务和营商环境建设，完善农村产权抵押融资、农业社会化服务等衍生服务。
（作者何鸿系海南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、省委党校经济学教研部负责人；黄海令单位为省委政策研究室；牟爽、义术单位为省委党校）
来源：海南日报
