这个问题问得好！这涉及渔民的捕鱼权问题！
从渔船准入制度和网具准入制度（捕捞许可证） ，到渔民准入制度，将是中国渔业管理一大步跨越。渔民准入制度加上ITQ（Individual Trafer Quota，单船可转让配额），相当于陆地上的农村土地承包制加上允许土地流转。
别人家海里的鱼，你可以随便去捕捞吗？想当渔民，先查查你爷爷和你爸爸是不是渔民！渔业准入制度是指为保护传统渔民的合法权益和优化渔业资源配置，规定渔业经营者和从业者进入特定海域和滩涂从事捕捞等生产活动所必须具备的条件而设立的制度。目前，我国已实施了一系列针对渔船、网具以及马力指标等管理措施。在此基础上，通过明确渔业经营者和从业者入渔所必须具备的条件，来进一步加强对渔业生产者的直接管理和有效控制。渔业准入制度的建立不仅是对现行的渔业捕捞许可制度的进一步完善和健全，同时也为我国今后确立真正意义上的渔业权制度奠定基础。本课题将渔业生产者划分为渔业经营者和渔业从业者两类，分别采用不同的入渔标准来控制盲目入渔。改革开放20多年来，国家所拥有的整个社会资源的合理配置和有效利用正逐步向合理有序的方向发展，逐步建立了具有我国特色的社会经济发展体制。因此，要求我国的渔业必须按照可持续发展的目标前进，逐步解决有限的自然资源的有效配置和有效利用，其核心就是要解决好渔业资源最佳利用者的问题。基于目前近海渔业资源严重衰退，捕捞强度已大大超过渔业资源的再生能力的现实，本文就建立渔业准入制度的必要性、可行性、实施效果以及如何建立符合我国国情的渔业准入制度进行研究和探讨。一、 建立渔业准入制度的必要性和意义（一）我国渔业的发展现状及存在问题为了加强对我国近海渔业资源的管理，确保渔业资源的可持续利用，国家已采取了一系列的措施，如下达捕捞渔船双控指标，实行伏季休渔等，渔洋渔业资源衰退状况得到一定程度的缓和。勿庸置疑，我国目前的海洋渔业生产与发展仍然面临着前所未有的困境，主要表现在以下几方面：1、近海渔业资源日益衰退。捕捞产量虽然年年增长，但渔船的总体经济效益却逐年下降；传统上著名的 几大渔场和渔汛早已名存实亡，难现昔日辉煌；一些优质、高质鱼类产量锐减，个体小型化；原有较优的资源品种结构不复存在，取而代之的是一些生命周期短的中小型鱼虾类。目前东海区海洋捕捞业的利用对象除带鱼还保持一定比例外，主要是利用虾蟹类、外海头足类和中上层鱼类。带鱼、大黄鱼、小黄鱼等传统经济鱼类产量比重下降，九十年代平均为16.9%，较七十年代的42.8%下降26个百分点，仅为七十年代的2/5。资源结构正朝着不利于人类可持续利用的方向发展，资源基础也显得越来越不稳定。此外，从生态的角度面而言，20多年来海洋捕捞产量的持续大幅度增加，是以降低渔获物食性层次结构为代价的。据测定，自80年代至90年代中期，东海区渔获物的食物层次约下降了0.49级。总之，渔业资源的持续衰退已经成为渔业生产发展后续乏力的关键因素。2、捕捞强度居高不下，渔船数量有增无减。国家从1987年起开始下达海洋捕捞渔船控制指标，对沿海地区的渔船数量和渔船功率进行限制，但是，“双控”指标执行十多年来，渔船数量不仅未能得到有效控制，反而逐年增加。更为严重的是，目前渔船的增长态势仍未得到有效遏制。根据2000年全国海洋机动渔船普查统计，全国共有海洋机动渔船30万艘，功率1335万千瓦，比2000年统计年报还多出2万艘、137万千瓦。其中捕捞渔船数量24万多艘。特别是“三无”渔船6万多艘，“三证不齐”的渔船5万多艘，占捕捞渔船总数的40%以上。严重过剩的捕捞强度成为海洋渔业资源持续衰退的最主要原因。3、非渔业劳力和非渔业生产单位从事渔业生产现象极为普遍，在沿海发达地区，由于内地打工劳动力比当地劳动力便宜，海洋捕捞渔业经营者就大量雇佣内地非渔业劳力从事海洋渔业生产，据资料反映：在南海三省（区）中，估计有近20%的非渔劳力，在东海、黄渤海也有相当数量的非渔劳力，这不仅对渔业资源造成很大压力，而且对沿海传统专业渔民的生存和生活造成严重威胁。此外，还有一些非渔企业加入渔业生产行列，利用雄厚的资金与渔民争夺海域、滩涂使用权，使没有土地的渔民失去了唯一的生活来源，在走投无路的情况下，他们有的集体上访，有的结群与外来者争夺海域使用权，引发了群斗群殴事件，近几年在辽宁、江苏和福建等地都发生过此类事件，严重影响了渔区社会稳定和经济发展。4、在新海洋制度下，世界渔业管理日趋严格。中日、中韩和中越等新渔业协定生效，大批渔船将撤出传统作业渔场。据统计，上述协定的正式生效，我国将有2.6万多艘渔船、30.45万渔业劳力面临着转产转业的问题，船多海少、人多渔少矛盾将更加突出。所以当前如何确保沿海渔区的社会稳定和渔业经济的持续发展是一个十分现实和紧迫的问题。因此，如何合理利用并积极改善我国近海渔业资源的减少和控制捕捞强度，保护传统渔民的合法权益，增加渔民收入，是事关21世纪我国渔业能否可持续发展，事关我国沿海渔区的社会稳定和发展的大局。在这种背景下，提出建立我国渔业准入制度有着极其重要的意义。建立渔业准入制度，明确渔业资源的经营和使用主体，不仅保护了传统渔民的生存权和发展权，而且可以从源头上控制捕捞强度，更好的保护渔业资源，同时也丰富和完善了我国现行的渔业管理措施，为我国今后渔业权的建立和实施奠定基础。（二）建立渔业准入制度的必要性建立渔业准入制度是保护沿海传统渔民合法权益，降低和控制捕捞强度，优化资源配置，确保我国近海渔业资源可持续利用的十分有效措施。其必要性主要表现在以下几个方面：1、改革开放以来，沿海地区的经济发展迅速，但是一些渔区，特别是那些以渔业作为地方支柱产业的经济停滞不前，还有些渔区返贫现象严重。这是因为渔区缺乏土地资源，经济结构单一化，就业门路狭窄；此外，近海渔业资源的严重衰退和非渔民的大量涌入，更加阻碍着渔区经济的发展和渔民生活水平的提高。同时，专属经济区制度实施后，受其影响最大，首当其冲的是传统专业渔民，他们世世代代从事捕捞生产，没有其它生产资料和生产技能，转产转业难度很大。相反，一些非渔区的渔业劳力本身拥有土地，实现转产转业相对比较容易。因此，在这种情况下，通过建立渔业准入制度，明确渔业资源的经营和使用主体，在政策和法律上来保证渔区传统渔民的出路和其经济发展，限制甚至禁止非渔区个人和单位从事海洋捕捞行业，这无论对保护传统渔民这部分社会弱势群体的生存和发展，还是提高海洋渔业的宏观经济效益都是有益的。2、《渔业法》第二十二条规定：“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕量，实行捕捞限额制度。国务院渔业行政主管部门负责组织渔业资源的调查和评估，为实行捕捞限额制度提供科学依据。中华人民共和国内海、领海、专属经济区和其它管辖海域的捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级分解下达。捕捞限额总量的分配应当体现公平、公正的原则，分配办法和分配结果必须向社会公开，并接受监督。”限额捕捞规定的出台是我国渔业管理制度的一个重大突破，但捕捞限额总量的逐级分配是一个极其复杂的系统工程，需要规定捕捞限额的确定方法、分配对象和具体实施步骤。而渔业准入制度建立后，可以根据准入制度明确的渔业资源的经营使用主体，来确定捕捞限额的分配对象，因此建立渔业准入制度可以为实现捕捞限额制度创造条件。3、我国现行的捕捞许可制度是我国在80年代计划经济体制下制定的，当时的渔业捕捞生产主体基本上以原有的渔村专业渔民为主，渔业资源的利用主体比较单纯，所以当时出台的渔业许可制度没有关于生产者资格的规定。进入90年代后，随着我国市场经济体制的建立和逐步深化以及劳动力的自由流动，有越来越多农业劳动力下海从事渔业生产活动，渔业资源的利用主体成分也变得复杂了。因此，渔业准入制度的建立有利于进一步完善和健全我国现行的渔业许可制度，实行对渔业资源利用主体、渔船和网具的全面管理，同时也为我国将来确立渔业权制度打下基础。4、渔业准入制度的建立有利于渔区经济发展和社会稳定，保护传统专业渔民的合法权益，有利于发挥地域优势，体现社会分工的公正、公平和合理性。二、渔业准入制度建立的可行性鉴于渔业在国民经济和社会发展中具有的重要地位和其自身的特殊性，世界各国都把渔业管理作为国家的一项职能，通常都运用法律的、行政的、经济的、宣传教育的等手段对宏观渔业经济运行和微观渔业生产活动，进行协调、控制和监督。一些国家和地区的实践经验证明，建立和实施渔业准入制度，是保护传统渔民合法权益、降低和控制捕捞强度的一项十分有效措施。根据我国渔业发展现状，综合其他方面因素，目前在我国建立和实施渔业准入制度的条件已基本具备。主要表现在以下几个方面：1、随着我国社会主义市场经济体制的逐步深化和完善，国家所拥有的整个社会资源的合理配置和有效利用正逐步向合理有序的方向发展，只有明确自然资源的使用权归属及其经营使用主体，才能发挥其最大的社会、经济和生态效益。渔业资源作为一种可再生自然资源，由于长期过度捕捞开发，我国沿海渔业资源已严重衰退，成为了一种稀缺资源，欲使这种稀缺资源能够被合理配置和有效利用，可通过市场经济手段确定其经营使用主体，并且规定其权利和义务，从而达到渔业资源的最佳利用状态。因此，建立适应社会主义市场经济体制的渔业准制度是社会发展的要求。2、我国一直十分重视渔业资源的保护，并且相继采取了一系列的保护管理措施，如实行伏季休渔、实行捕捞许可制度、下达渔船双控指标等，但是管理效果并不理想，渔船数量仍在增加，捕捞强度居高不下，渔业资源衰退的趋势没有得到有效遏制。再加上非渔劳力下海与传统渔民争夺渔业资源，进一步加剧了渔区传统渔民生存和生活危机。这些严酷的现实也迫切要求一项新的管理制度来阻止这种状态的进一步恶化。因此，建立适合我国国情的渔业准入制度，不仅是我国渔业管理的需要，而且也是广大传统渔民的要求，同时也是我国渔业管理部门多年管理实践经验积累的提升。3、近些年来，我国渔业权研究不断深入，渔业权制度立法不断加强和完善，包括捕捞权在内的渔业权制度立法工作已被摆到重要的议事日程。但是渔业权制度主要是解决捕捞权、养殖使用权的法律性质和法律定位以及渔业权的设定方式和权利保护等问题，至于哪些对象可以成为渔业权人不属于渔业权制度调整和解决的问题。设立渔业准入制度，不仅可弥补现行渔业法律制度缺漏，而且也与渔业权制度相适应、相配套，并且可以为渔业权的具体实施提供操作的可行性。4、渔业捕捞许可制度已在我国实行多年，但其实质只是针对渔船、网具实行的准入制度；是我国现行管理渔业的一项重要措施，并为广大渔民接受和执行。目前我国签订执行的中日、中韩渔业协定，对入渔的渔民渔船来说，其实质也是一种准入制度的具体实施，并且得到了较好的实施。这些都为我们建立和实施我国真正意义上的渔业准入制度打下了良好基础。三、实施渔业准入制度的效果评估我国是社会主义国家，海洋资源属于国家所有，为适应社会主义市场经济体制的要求，以及考虑到渔业自身的特殊性，应尽早明确其经营使用主体，切实维护传统渔民的合法权益，对渔业资源的保护做到标本兼治。按照我国宪法规定和“三个代表”重要思想的要求，在建立渔业准入制度时，要充分考虑传统专业渔民的生存和发展。确定渔业准入制度实施的对象时，应该像考虑农民和土地之间的关系那样，考虑渔民和渔业资源之间的依赖关系，以传统渔民作为渔业资源的利用主体。同时，从将来渔业的发展来看，也要考虑到今后渔区新增渔业劳动力的准入。1、有利于保护和稳定渔业发展根据我国的渔业经济状况及渔业发展过程，渔业准入制度的参与对象首先应该定位于传统的专业渔民群体。在我国，农村土地的利用主体是农民，经营承包使用权首先是给予农民，只有当农民不愿意承包使用时，才能向外部开放，或者外部要利用农民土地进行建设等其它利用时，要按规定征用农民土地，同时必须解决同等劳动力生活问题，才能获得使用权。渔民也应该参照农民对土地使用权的模式，确定其法律关系，只有当渔民生存权有了保障，解决了渔民在生产、生活上的后顾之忧，渔区才能稳定，国家才能发展。2、整体上可以调节渔民间的经济利益目前我国沿海渔区的现状是：渔业资源严重衰退，渔区经济发展停滞不前甚至倒退；渔民的文化水准低下，渔民转产转业困难；再加上非渔劳力的不断涌入，因此造成下海捕鱼者越来越多，渔业资源衰退越发严重。所以解决我国渔业资源合理配置和优化利用问题是当务之急。当有限的渔业资源只能满足传统渔民中的部分渔民时，从资源的最有效配置的角度出发，应该选择最懂得利用和保护渔业资源的渔民进行捕捞，并且发挥渔业准入制度的经济杠杆调节作用，获得渔业准入权的渔民应拿出一定的经费，将其作为渔民社会保障金的一部分，来补偿未获得渔业准入权渔民的损失。这样不仅禁止了盲目乱捕滥捞现象，而且也为没有取得渔业准入权的渔民生活提供了保证。3、提高渔民参与渔业资源的保护管理意识实施渔业准入制度后，渔民可以理直气壮地参与渔业资源的保护工作，取得渔业准入资格的同时也负有保护渔业资源的责任。就像农民承包的责任田一样，没有取得渔业准入资格的人员非法进行捕捞，就像进入别人承包的责任田一样，属于偷窃行为。渔民保护渔业资源就是保护自身利益。由于我国管辖海域宽广，渔业资源又是流动的，只靠国家渔业主管部门管理十分困难。只有让广大渔民意识到自己既是渔业资源的利用和收益主体，又是渔业资源的保护者，我国渔业资源才能被保护和利用好。目前，因为没有明确渔业水域和渔业资源的利用主体，使用权概念公共化，因此产生了渔民只是渔业资源的利用者，而不是保护者，加上其他劳动力的自由流动进入，加剧了对捕捞公有渔业资源的恶性掠夺，使渔业资源的利用和保护之间关系的严重脱节，这是我国渔业资源长期得不到很好保护的一个重要原因。4、可以有效限制过剩资本进入捕捞渔业目前，我国渔业还属于生计渔业，并且资源衰退严重，不能再通过发展捕捞来提高渔民的经济效益，必须根据我国渔业现状来合理控制捕捞强度，通过建立和实施渔业准入制度，不仅可以控制生产者随意进入渔业行业，而且还可以有效控制不合理的过剩资本等因素进入渔业。以浙江省为例，近年以来，不包括外部资金，仅渔民自发投入到渔船更新、改造的资金就多达50多亿人民币，如果再加上流入渔业的其他外部资金，导致从事第一线渔业捕捞的生产能力大大过剩。此外，投入到渔船渔具的资金属于沉淀成本投入，要退出都较困难，对目前已严重衰退的渔业资源来说，无疑是火上浇油。四、关于入渔制度内容设定的建议根据各个地区的经济发展水平，兼顾各渔区的实际情况，来开展渔业准入资格审查的具体工作。在我国由于地区间经济不平衡，各地对渔业经济的依赖程度有所不同，因此在建立渔业准入制度的具体实施方法时应根据纯渔区，半渔区和非渔区的特点，同时兼顾历史遗留问题及传统生活习惯，应注意做到渔业资源的利用和保护的统一平衡。根据我国沿海渔区实际情况和渔业发展现状，入渔制度包括渔业经营人准入制度和渔业从业人员准入制度。渔业经营人准入制度，是指有关准许单位和个人在我国管辖的特定海域、滩涂从事捕捞生产的规范的总和。渔业从业人员准入制度，是指关于从事捕捞生产的人员应具备的从业资格和条件，以及审查准予从业的规则的总和。（一）渔业经营人准入制度对捕捞业我国早已实行捕捞许可证制度。现行的渔业法律、法规和规章对捕捞许可已作了一系列的规定。但现行的渔业捕捞许可制度属行政许可范畴，许可的客体主要是捕捞人的捕捞行为，是基于对渔业资源的合理利用和保护，实现捕捞业可持续发展的目的而设定的。而捕捞入渔制度的设定，主要是针对特定的渔场，海域的捕捞权利，即哪些单位和个人，通过何种方式，可申请和获取进入某特定渔场，海域捕捞的资格和权利。该入渔制度设定后，未依法取得对特定的渔场、海域的捕捞入渔（准入）权的，不得进入特定渔场、海域捕捞，捕捞许可主管机关对未取得捕捞入渔权的捕捞经营人不得审批发给捕捞许可证。渔业经营人准入制度内容的设置主要应包括以下几个方面内容：1、规定经营人入渔的条件。通过设置入渔条件，可以从制度上保护传统专业渔民群体优先入渔。同时，还可根据特定的不同渔场、海域的资源以及其它条件，相应规定入渔应具备的要素，包括渔船装备、专业技术等等。2、规定捕捞入渔制度适用的渔场、海域。我国管辖的海域广阔，渔场众多，可选定条件成熟的主要渔场或捕捞作业方式先实施入渔制度。通过入渔制度的设置，一方面可限制和合理安排主要经济鱼类渔场和海域的捕捞力量，另一方面也有利进一步规范和合理核定捕捞作业场所。3、规定经营人入渔制度的方式。主要对入渔申请人的申请，及审查批准确认等作出可操作性的规定。4、规定入渔权人权利及其权利的保护。在制度上要明确入渔权人享有那些权利，当入渔权人的权利受到侵害时可以用法律来维护自己的合法权利。5、规定入渔权人的义务及违反入渔制度应承担的法律责任。在制度上还应明确入渔权人的义务，使入渔权人有一个共同遵守的准则，如果谁违反了准则，损害了入渔权人的共同利益，谁就应该受到处罚。（二）渔业从业人员的准入条件和规则制度根据渔业生产方式的特定要求和现行渔业经营体制的实际，渔业经营者要组成一个基本生产单元（如捕捞业的渔船作业单位、海水滩涂的养殖场组），除少数沿岸、滩涂小型生产经营者可以由家庭成员组成外，一般都需要由渔业经营者招聘若干员工或约请若干合伙人，方可进行正常的生产经营活动。这部分单纯以出卖自己劳动力、技能或少量入伙资金的从业人员约占现有渔业劳动力的70—80%。为了保护和合理利用渔业自然资源，实现我国渔业经济可持续发展战略目标，维护沿海以渔为生的专业渔民的权益，必须设定渔业生产从业人员的准入条件和基本规则：1、沿海渔村具有渔民户籍，以直接参加捕鱼、养殖劳动为主要生活来源的专业渔民，给予优先准入的权利。渔业经营者在招聘员工或约请入伙人时应以这个社会群体为基本对象。准入程序只需要渔村（社区）确认考核，乡镇政府登记造册，和县（区）级渔业行政主管部门备案，即可发给渔业行业从业证书。渔民可持证应聘求职，从事渔业生产。2、沿海渔村具有渔民户籍的家庭成员达到劳动年龄的新就业补充劳动力，如无其他就业门路，要求继承父业进入渔业行业，必须完成九年制义务教育（初中毕业），经渔村（社区）确认，乡镇政府出具证明报送至县级渔业行政主管部门的渔业行业职业技能培训机构，接受专业培训（培训一般为1—3个月），考试合格者发给渔业行业从业证书，可持证应聘上岗。3、非渔村、非渔民户籍的劳动力进入渔业行业，必须实行严格控制的原则，区别不同情况设定准入条件：（1）对当地渔农杂居村落（社区）的非渔民户籍的农民等其他阶层人员，从事渔业生产满三年以上，已放弃其农业土地承包权利，家庭生活来源已经是主要依靠从事渔业收入者，如本人申请继续从事渔业行业，经渔村（社区）确认，当地乡镇政府登记造册出具证明，报县（区）级渔业行政主管部门批准，可享受专业渔民的同等待遇，给予同等的行业准入权利和履行相应的义务；（2）非当地户籍的其他阶层外来人员，原则上不再允许新的准入。对已经进入沿海渔区从事海洋捕捞，海水滩涂养殖的人员，必须进行清理，区别不同情况处理：对具有大中专学历或持有初级以上专业的技术职务证书的养殖技术人员，持有海洋捕捞渔船四等以上职务的船员证书的捕捞人员，投资入伙从事渔业生产三年以上的熟练劳力等这几类特定对象，经本人申请并持有其户籍所在本地乡镇以上人民政府证明，由渔业生产单位所在地乡镇政府审核报经县（区）渔业行业主管部门批准，可发给渔业行业准入的“绿卡”，允许其继续准入渔业行业。除上述几类特定对象外的其他阶层外来人员，原则上应分期分批的清退。渔业经营者确有特殊困难需要招聘这类人员，只能是临时性、季节性的实行合同聘用，期限最长为一年，聘用需要由渔业经营者向当地乡镇政府提出申请，经审核同意报经县（区）级渔业行政的主管部门批准，并经过短期职业培训，发给临时上岗证书。期满需继续聘用，仍需上述程序办理申请手续，但是可免去培训。以上几类从业人员的专业培训，除(1)类对象外，接受培训、考试的基本内容是两个方面：一是渔业法规及相关法律法规知识教育，以提高从业人员的依法从事渔业生产的法制观念，二是渔业生产基本技能教育。凡符合条件的渔业生产从业人员，享受持证上岗受聘求职进入渔业生产经营单位的权利，依据国家有关劳动法规享有依法取得工资、奖金等收益的权利，依据与经营者签订劳动协议（合同）享受人身安全保障等权利；同时必须履行严格遵守国家渔业法规和相关法律法规的义务，自觉地保护国家自然资源不受破坏的义务，服从和执行渔业行政主管部门的行业管理及必须参加专业培训并支付相应费用等义务。（三）渔业行业准入的监督协调机制实施渔业准入制度，必须始终坚持“执政为民”，保护渔民合法权益、维护沿海渔区社会稳定的宗旨。制度实施的全过程必须体现公正、公开、透明的原则。因此，准入制度的实施必须相应地建立有效的监督协调机制，防止地方保护主义、谋取部门利益、借机扰民、损民等情况的发生。监督机制由各级地方政府执法监察机构、渔业行政主管部门系统的上级机关定期检查监督，社会舆论媒体监督，渔业经营者和从业人员的社团或个人对其的监督，以及地方财政审计等部门的监督等几个方面构成，发现问题如一个部门难以处理的，需由当地政府组织上述几个方面代表进行协调处理。必须按照以“取之于渔、用之于渔”的原则，对向渔业经营者收取资源有偿使用费，实行严格的“收支两条线”原则，由同级地方政府的财政部门建立专项管理制度，除实施准入制度过程必须开支的成本外，主要用于支持专业渔民转产转业，失业救助和渔民户籍新补充劳力的职业培训等项目，对从业人员的专业培训必须坚持非赢利的原则，一切证书、证件和培训费用，只准收取成本费，不允许借机增加渔业生产从业人员的负担，谋取部门或个人私利。从其它产业的资源合理配置和有效利用的情况来看，如农业的土地责任制，在明确经营权以后，对土地的资源利用和管理就会趋向稳定和完善，其经济效益要大大高于实行责任制以前的时期。因此，如要从根本上完善和解决渔业资源的合理配置及有效利用问题，就必须结合我国的渔业国情，进行渔业权的法制建设，建立一项符合我国渔业经济可持续发展的根本法律制度。当然，要建立这么一套完善的渔业权法制体系，任务是相当艰巨的。对此，在现阶段首先必须根据我国渔业资源的实际情况，先开展渔业准入制度的实施研究和探讨，为今后的渔业可持续发展、为建立符合我国渔业特点的渔业权制度打下基础。
