（本文作者刘超，单位系山东省菏泽市财政局；本文作者闵睿，单位系财政部国库司，文章发表于《中国政府采购》杂志2020年第5期。）
近年来，业界和舆论对低价中标非常关注，但其中一些观点舍本逐末，偷换概念，将最低价中标原则与低价恶性竞争混为一谈，导致公众产生误解，反而影响市场客观、理性的判断。笔者拟就最低价中标原则与低价恶性竞争进行一些探讨。
一、什么是最低价中标原则
市场竞争是市场经济的基本特征。在市场经济条件下，企业为了实现自身利益最大化、获取更多市场资源和市场优势地位而产生竞争。价格竞争是市场竞争的基本方式和核心要素之一，最低价中标原则是价格竞争的基本原则，也是国内外政府采购和工程建设招标的基本原则之一。
（一）国际规则。
联合国贸易法委员会、美国、欧盟、世界银行和亚洲开发银行等都把最低价中标作为基本评标原则。例如，欧盟《公共采购指令》在授予合同的标准章节中明确规定：缔约机构在决标时应选择最低报价的投标或经济上最有利的投标。一般而言，最常用的标准是价格最低的投标。世界银行出版的《国际复兴开发银行和国际开发协会信贷采购指南》在二、国际竞争性招标的授予合同章节中规定：借款人应在投标有效期内将合同授予满足了能力和资源标准并且其投标已被确定为（Ⅰ）实质性响应了招标文件的要求和（Ⅱ）提供了最低评标价的投标商。
（二）我国法律规定。
我国《政府采购法》第三十八条规定：采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序：……（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。第四十条规定：采取询价方式采购的，应当遵循下列程序：……（四）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。《政府采购法实施条例》第三十四条规定：最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法。《招标投标法》第四十一条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。
可见，最低价中标是在需求标准明确基础上进行的价格竞争。无论是公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商还是询价等采购方式，在采用最低价中标原则确定供应商时，都是先明确需求，或者经谈判、磋商确定需求后，再进行价格竞争，满足采购需求且价格最低者中标。
二、我国政府采购领域低价恶性竞争现状及原因分析
低价恶性竞争是指供应商运用远低于行业平均价格甚至远低于成本的价格提供产品或服务，来获取市场份额的竞争方式。在政府采购领域，低价恶性竞争现象时有发生。例如在信息化领域，2017以来发生多起1分钱中标案例。在工程建设领域，西安地铁电缆事件也是低价恶性竞争的直接表现，造成了非常严重的后果。
低价恶性竞争行为扰乱了市场秩序，阻碍了正常竞争，带来了严重的负面影响。通俗来讲，就是饿死同行，累死自己，坑死采购人。具体表现在，有的供应商在以远低于成本的价格中标后，无法完成履约，造成采购项目需要重新履行采购程序，严重影响采购效率。有的供应商为了弥补成本，在履约过程中采取以次充好、偷工减料的方式，严重影响项目质量，带来无穷后患。
遏制低价恶性竞争，必须弄清其产生的原因，有的放矢，对症下药。笔者认为，我国政府采购领域低价恶性竞争产生的原因主要有以下几个方面。
（一）采购需求不明确。
如前文所述，采用最低价中标原则确定供应商时，是以供应商提供的产品或服务满足采购需求为前提。但一些采购人片面追求使用公开招标采购方式，在需求不清晰、不明确的情况下，就开始进行公开招标，为后续的合同订立、履约监管留下隐患，导致责任不清，追责困难，也给低价恶性竞争提供了可趁之机。
（二）项目全过程成本和投入控制意识不足。
一些信息化领域的低价恶性竞争，是先通过低价抢占市场，绑定项目，通过后续维护费用增加来弥补成本，获取利润。如果采购单位缺乏对资金使用效益的责任意识，对项目全过程成本和投入测算、控制、管理不到位，就可能会让低价恶性竞争行为滋生蔓延。
（三）项目管理前后脱节。
有效的项目管理是遏制低价恶性竞争的重要手段，但目前政府采购项目的立项决策、预算安排、采购管理、履约验收、审计监督等各阶段监督管理缺乏有效衔接和呼应，就像铁路警察各管一段，谁都负责，谁都不负责，造成项目管理条块分割、沟通不畅、信息分散，给了不良供应商钻空子的机会。
（四）诚信体系建设滞后。
信用是市场经济运行的前提和基础，也是政府采购活动健康有序开展的基本保障。从国际经验看，在诚信体系完善的国家，对于不诚信的投标人有着严格的市场准入限制和严厉的处罚措施，失信成本很高，供应商很少会低价中标后不履约或者通过偷工减料获利。目前，我国诚信体系初步建立，但还不够完善，失信联合惩戒机制尚未完全发挥作用，导致一些供应商依然存在侥幸心理，试图通过低价恶性竞争牟取不正当利益。
（五）市场监管不足，处罚力度不够。
一方面，由于成本测算的困难，市场监管部门认定低价恶性竞争难，导致难以做出有效处罚。另一方面，采购人的主体责任意识不强，很少因采购项目履约出现问题而拿起法律武器维护自身权益，某种程度上助长了低价恶性竞争的发生。
三、如何遏制低价恶性竞争
从以上分析可以看出，最低价中标原则是一种国际通行的基本评标原则，而不是低价恶性竞争产生的原因。如果简单地取消最低价中标原则，非但不能有效遏制低价恶性竞争，还有可能导致豪华采购、天价采购现象卷土重来。最低价中标原则在实际中的应用确实需要进一步规范，但要遏制低价恶性竞争，不能将矛头指向最低价中标原则，应当从需求确定、监管统筹、履约验收、诚信建设等方面入手，从根本上解决问题。
（一）科学合理确定采购需求。
制定科学合理的采购需求是最低价中标原则有效实施的前提。在项目前期准备中，要注重项目设计方案的精度和深度，确保需求编制详细、科学、准确，各项性能指标全面、完善，严格执行相关国家标准、行业标准、地方标准等标准规范，符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求，不给供应商钻空子的机会。同时，要根据项目特点选择合适的采购方式和评审方法，在确定了清晰、明确的需求基础上开展价格竞争。
（二）以政府采购和绩效管理为纽带，形成项目全过程监管体系。
政府采购管理是涵盖采购预算编制、需求管理、采购程序、履行管理、验收支付、争议处理和绩效评价的全过程监管，是实现项目绩效目标和加强项目绩效管理的重要手段。采购人应以政府采购管理为抓手，加强内控管理，疏通各环节之间的堵点、痛点、难点，实行全过程监管，在提升项目绩效的同时，形成完善的低价恶性竞争防控机制。
（三）完善履约验收机制。
完善的履约验收机制是有效防止和及时发现低价恶性竞争的重要手段。采购人是履约验收的第一责任人，要将履约验收管理作为本单位内控管理的重要环节。在履约验收前，应完整细化编制验收方案。在验收过程中，要严格按照采购合同对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认，并将验收结果与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。
（四）加强信用体系建设。
要不断完善体制机制，形成覆盖全社会的联合奖惩大格局，有效提升信用信息共享公开水平，提升全社会诚信意识。对于供应商的失信行为，监管部门的信息获取往往滞后，采购人应当增强责任观念和法律意识，对供应商低价恶性竞争导致的违约行为不能听之任之，而应充分运用法律手段维护自身权益。同时，对于在履约过程中有失信行为的供应商，应当及时记录、上报、公开，充分利用联合惩戒机制，形成一处失信、处处受限的高压态势，有效遏制低价恶性竞争行为。
（五）加大对失信供应商的惩处力度。
《政府采购法》第七十七条规定了供应商采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商情形下所应受到的处罚，包括罚款、列入不良行为记录名单、在一至三年内禁止参加政府采购活动、没收违法所得、吊销营业执照、依法追究刑事责任等。监管部门应积极响应采购人正当诉求，严格执法，加大处罚力度，提高供应商的违约成本，形成强大法律震慑。
来源：中国政府采购杂志
