作者：时希杰
以人为本的新型城镇化建设是推进城乡统筹协调发展、增加农民收入、让广大人民群众共享发展成果的重大举措。2020年，笔者利用在福建省寿宁县挂职服务的机会，对该县推进城乡一体化发展有关情况进行了调研，围绕山区农业县如何更好推进新型城镇化建设进行了观察和思考。
一、寿宁县概况
（一）自然及经济情况
寿宁县地处闽浙两省交界，素有“两省门户、五界通衢”之称。县域面积1433平方公里，辖8镇6乡，205个村（社区），人口28万，2019年城镇化水平为49.2%。寿宁县是国家重点生态功能区和水源涵养区，森林覆盖率71.6%，土地利用类型为“九山半水半分田”，是个典型的山区农业县。全县生态旅游资源丰富，红色下党、杨梅州峡谷国家森林公园、古银硐国家矿山公园、万亩樱花基地等在全国独具特色。寿宁县国土开发强度低，受限于地形地貌，适合开发的国土面积较少，工业规模小，农业主要以茶产业为主，全县现有茶园面积近15.5万亩，年产量1.5万吨，茶叶全产业链产值近23亿元。2019年全县地区生产总值为100.57亿元，三次产业结构为16.6∶39.8∶43.5。
（二）未来发展目标
近年来，寿宁县委、县政府紧扣稳中求进工作总基调，充分利用自身独特的区位优势及环境资源优势，加强区域合作，以东部新城、南阳试点小城镇开发为重点，建新城、改旧城、补短板、强弱项，全力推进城乡统筹、产城融合发展，不断优化县域城乡空间布局。目标是到2035年，县域人口规模达到34.2万，城镇化水平达到66%，中心城区人口规模7.45万人；县域建设用地规模达到33.04平方公里，中心城区建设用地规模696.45公顷，力争成为宁德市“北承南接”战略的重要空间载体，对接浙南经济圈的重要门户。
同时，寿宁县以构建“一核二带，三大城镇组群”的县域空间结构、构建“两轴两带、两心四片”空间结构为目标，大力推进新型城镇、产业培优、乡村振兴、文旅融合四大中心任务，通过加强县域交通道路系统、产业发展、公共设施布局、绿地景观等系统规划，将寿宁建设成为茶叶种植产业、资源加工产业及特色旅游产业三产融合发展的生态宜居城市。
二、寿宁县城镇化建设存在的问题
（一）长期落后的城市管理理念积累了较多历史欠账
受地域偏僻、长期封闭落后以及早期建设过程中管理向利益让步、规划向开发让路、环境向建设低头等落后城市管理理念影响，寿宁县在旧城区改造方面历史欠账较多，突出表现为机动车乱停乱放、电线水管乱搭乱拉、违法占地和违法建设、乱丢垃圾、沿溪居民乱倒污水等，居民特别是农村地区人口的环境意识较差，尚未养成节能环保、绿色低碳的生活习惯。同时由于政府投入不足、环境治理不到位，严重影响人民群众的居住品质，老百姓意见大、怨言多。
（二）要素保障严重制约城镇化建设进程
一是土地供应问题。重大项目建设是推动县域经济增长的强劲引擎，项目用地是项目建设的关键要素。近年来，寿宁县城镇化建设加速推进，建设用地需求不断增加，但受地理环境、历史遗留问题等原因影响，农村土地征收十分困难，“钉子户”和土地纠纷严重制约项目用地征收进度，征地过程中人地关系非常紧张。特别是受当地历史文化影响，坟墓数量多、迁移难度大，进一步增加了项目前期工作阻力和施工难度。
二是资金短缺问题。在城镇化建设过程中，无论是基础设施建设还是农村土地征收等都需要大量资金支持，政府作为城镇化建设的主要投资者，财政性资金是项目推进的重要保障。寿宁县是典型的“吃饭财政”，主要靠上级转移支付维持运转，可用于城镇化建设的资金极其有限，而寿宁县的民间资本用于城镇化建设也是微乎其微。
三是人力资源问题。新型城镇化建设涵盖规划设计、环境治理、交通管理、智慧城市等方方面面，涉及领域多，行业交叉强，需要有较高专业技术水平的人才作为保证。寿宁县由于受地理环境、经济文化等先天条件的制约，在人才“争夺战”中明显处于劣势。一是人才总数虽然有所增加，但与经济发展要求相比，人才总量依然不足，特别是高学历、高技能人才严重缺乏，高层次人才引进难、留住更难。二是受地理区位、环境建设、人才政策、就业观念等诸多因素影响，本土人才外流严重，人才就业大多首选行政事业单位或国有企业，不愿到民企或艰苦地区、生产一线创业发展。
（三）城镇化进程中的人口迁移增加了产城融合发展的不确定性
近年来，寿宁县的人口迁移趋势是从农村迁向县城、县城迁向城市，现在乡镇中许多村子里只剩下老人，有的自然村、行政村甚至已经没有人。农村人口逐步向城镇聚集，这可能是中国很多农村地区的普遍现象。新生代农村居民与其父辈不同，更追求从农村到城市的转变，更希望能够永远脱离农村、在城市里立足，享受城市中有较多的就业机会、较好的生活条件、较好的教育、医疗条件等。寿宁县在这方面比较突出的问题有两点：一是县城中心区有城无产。县城中心区缺乏产业支撑，产业带动力差，能提供就业机会的仅仅是餐饮、娱乐、住宿和服装等日常生活服务业，没有能提供大量就业机会的工厂企业。大量劳动力不在中心区就业，城区只具备居住功能而没有相应的产业支撑。二是周边城镇有产无城。城镇空间是推动产业发展的配套保障，如果城镇发展缺乏动力，经济落后、基础设施匮乏、没有配套的公共服务设施，就无法吸引劳动者在此就业定居。寿宁县正在开发建设的南阳试点小城镇就面临着老镇区狭小、传统工业园区用地占比较大、文化娱乐空间少、基础设施和生活配套设施建设滞后等瓶颈问题，没有足够的医疗、教育、商业等公共资源，基础设施和生活功能极不完善，不符合新生代农民对城市生活的期待，稍有能力的农民都会选择进城，这就陷入了一方面农民工不愿返回小城镇定居，一方面小城镇又因为严重缺乏劳动力而发展不足的恶性循环。
三、山区发展城镇化的实践探索———延安新区削山造城
在山区推进城镇化建设方面，陕西省延安市的实践探索非常具有典型意义。延安市地处陕北黄土高原沟壑区，原来的延安城区是“Y”字型的两条线，因此被戏称为“二线城市”。由于狭窄的发展空间所限，延安原有的线型城市框架被一再拉长，交通拥堵、城景争地、城乡统筹所必需的城市空间不足等矛盾日益突出。这样的地形环境严重制约了城市功能的铺排和吸纳扩容能力，更影响着市民生活品质的提升和红色旅游胜地的发展。
从2012年4月开始，一场轰轰烈烈的“造城运动”在延安市以超常规的方式启动实施。按照“中疏外扩、上山建城”的思路，延安市通过“削山、填沟、造地、建城”，整理出78.5平方公里的新区建设面积，并将其命名为延安新区。新区在建设过程中坚持“产城融合，宜居宜业”的原则，全面提升公共服务设施水平，按照生态城市建设标准，大力开展绿化和植被恢复工作，推进山体公园、城市公园建设，把新区建成环境优美、适宜人居的现代生态园林新城。经过近10年的艰苦努力，一座座高楼大厦在延安新区拔地而起，一个个高新产业的纷至沓来，一个美丽、现代的创业服务新区正以崭新的面貌屹立在黄土高原。延安新区已成为延安儿女实现现代城市梦想的新高地。
寿宁县地处闽东大山深处，同是千沟万壑，地形地貌、老城区样貌与延安市极其相似。延安新区移山造地方面的思路和经验做法，可为寿宁县加快推进新型城镇化建设提供诸多启示。削山建城应当成为寿宁县这样地处山区腹地的县域地区解决县域城镇化进程中人多地少矛盾、拓展县域发展空间、加快城镇化建设的主动选项。
四、寿宁县推进新型城镇化建设的路线图与着力点
以城区基础设施升级改造为代表的“一旧”和以东部新城开发、南阳试点小城镇建设为代表的“两新”，是寿宁县开展新型城镇化建设、实施“大城镇”战略的三大抓手，也是寿宁县推动经济社会高质量发展的良好契机。近年来，国家有关部委先后印发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》等多个关于推动县城高质量发展的文件，标志着国家在城市建设方面的工作重心正在从原来的大中型城市转向以县城为代表的中小城市。寿宁县要抓住这一有利时机，在以人为本理念的指导下，因地制宜、统筹兼顾，统筹推进旧城区改造和新城区建设，加快推进新型城镇化建设步伐。
（一）加强旧城区改造
加强环境综合整治。一是对中心城区的排水设施、污染源进行溯源排查，着力发现混排、错接、违规接入等情况，谋划建立管理长效机制，防止群众建新房私自接管、餐饮店自行排污等情况出现。二是对河道排污口进行雨污分流改造和截污，对河道进行清淤及生态治理，引导沿溪居民逐步养成绿色环保的生活习惯。三是针对侵占河道、违法建筑等问题进行清理，强化日常监管，保持严厉惩处的高压态势。
补齐基础设施短板。一是依托城镇老旧小区改造优先做好路网和水网、电网等基础设施建设工作，事先做好统筹规划，争取一步到位，避免反复出现“拉链路”。二是分年度持续推进供排水、雨污管网等建设，着力解决污水管网建设滞后问题，提升生活污水处理率和污水纳管率。三是加强垃圾处理站等基础设施建设，提升生活垃圾无害化处理率。加强生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理设施建设，补齐处理能力缺口。探索与周边县市联合建设垃圾焚烧发电厂，从根本上解决垃圾填埋处理方式对环境的污染问题。四是加强大气污染、水流域污染、农村面源污染等污染治理，不断提高城区及主要乡镇的生态环境质量。
（二）加快新城区建设
提高城镇规划建设水平。开展削山建城的可行性研究，统筹进行方案比选，深入测算相关成本。持之以恒做好“多规合一”、勘察勘探、手续报批、拆迁安置、宣传教育等各项基础工作，分步实施，科学有序推进。针对城镇建设、管理水平和公共服务水平低的现状，在推进东部新城建设过程中强调规划引领，提高管理效能，加强基础设施建设，提高公共服务水平。把绿色理念融入规划、建设全过程，注重节能环保、低碳发展，在高起点上建设绿色宜居的生态新城。
科学配置土地资源。坚持土地要素跟着项目走，借鉴其他地区先进经验，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，加强土地储备，不断优化重大项目增量用地。积极盘活使用闲置和低效利用的土地，促进建设用地指标向产业集中区倾斜，努力提高土地资源利用效率。健全土地征收长效机制，合理确定年度安征迁范围及工作任务，提前部署开展安征迁工作，为项目用地争取主动赢得时间。加大宣传力度，细心阐明道理，让群众充分了解征地迁墓的意义，尽量消除群众误解，取得群众的配合支持。
深挖政策里的“黄金”。一是加强政策研究，充分挖掘政策里的“黄金”，提前谋划包装各类项目。打好“下党”这张政治名片，积极与上级对接，争取资金支持。二是进一步优化投资环境，加大招商引资力度，吸引更多资金投入到城镇化建设项目中。三是抓好招商引资工作，树立“借鸡生蛋”的思想，采取PPP、BOT、BT等多种经营合作方式，本着“互惠互利、合作共赢”的理念，大胆引进大型企业参与削山造地、市政建设，有效解决融资难题。
狠抓人才队伍建设。一是正确认识并始终坚持“人才投资是效益最大的投资”和“人才优先发展”原则，对人才工作给予足够的政策倾斜和物质支持，通过科学、超前、务实的人才投资政策引进人才、留住人才、培养人才、用好人才，并最大限度地激发他们立足岗位、服务寿宁发展的热情和激情。二是对在农村基层、艰苦地区和科研生产一线工作的人才，在工资、职务、职称等方面实行倾斜政策，提高津贴标准，改善工作和生活条件，想方设法帮助解决住房、就医、子女教育、配偶就业等问题，使优秀人才下得去、留得住、干得好，让各类人才更加体面、更加舒心、更有尊严。三是对现有人才政策进行全面清理，取消那些过时的、不合理的妨碍人才成长的过时性政策，采取兴建人才公寓等办法，为企业引进的高层次人才提供更大的活动平台，为其子女入学最大程度地提供方便。
（三）提升产城融合发展水平
产城融合是我国实现产业转型升级、经济高质量发展的有效途径，是城镇化建设的重要抓手。目前，寿宁县的城乡一体化发展正处于起步阶段，若能从现在开始把产业发展作为城市建设的重中之重，重点谋划好产业规划，这对未来的产城融合发展将奠定坚实基础。
一是提升城镇发展质量。持续推进农业转移人口向城镇集中，提升中心城区核心竞争力，持续做大做强中心城区，推进东部新城、南阳小城镇建设。拓宽住房保障渠道，通过公租房、租赁补贴等多种形式改善转移人口居住条件。增强城市综合承载能力，按照适度超前、功能配套、管理科学、安全高效的原则，加强交通、能源、市政、水利和停车场等基础设施，实现基础设施互联互通。积极争取中央、省、市支持，推动县乡道路等交通项目，确保城镇与县城间的交通顺畅便捷。落实公交优先发展战略，加大扶持力度，完善城镇公共交通体系，方便群众安全出行。加强城镇供水、供电、供气、通讯等市政公用设施建设，切实改善市政基础设施条件。
二是提高城镇教育水平。加大义务教育资金扶持力度，打破行政等级制度，按照常住人口规模建设幼儿园、中小学，以更加优质的教育资源吸引人口在城镇集聚。加快城乡中小学和幼儿园扩容建设，促进义务教育均衡发展。加快中等职业学校建设，支持中等职业学校与相关企业开展校企合作，逐步形成校企合作长效机制；进一步加强教师队伍建设，更好地解决教师结构性矛盾。
三是提升医疗卫生条件。加大山区县医院建设支持力度，统筹城乡急需的社区卫生服务中心、妇幼保健院服务能力建设，加强乡镇卫生院基础设施和服务能力建设，鼓励民营资本兴办规模较大的民营医院，形成多元化办医格局，建成与常住人口规模相适应的医疗卫生服务配套体系。
四是打造绿色产业园区。调整产业园区的布局、功能定位、发展方向，严格园区的资源节约和环境准入门槛，大力发展节能环保产业，提高土地和能源资源利用效率，把现有园区逐步改造成低消耗、可循环、少排放、无污染的绿色生态型园区。探索特色产业发展之路，淘汰落后产能，提升传统产业，改造提升机械铸造等产业，建设绿色工业链群，促进产业转型。积极争取国家、省、市有关部门的支持，加快推动资源型产业向生态绿色工业转变，形成绿色低碳循环发展新方式。大力培育锆镁新材料等新兴产业集群，逐步增强战略性新兴产业的支撑作用。加快科技创新步伐，强化创新驱动作用，推进院士工作站、博士后工作站、企业研发中心等平台建设，建立资源型产业创新体系，使创新成为驱动绿色工业链群建设的新引擎。
五是发展现代服务产业。创新服务业发展业态，通过现代化的新技术、新业态和新的服务方式改造提升传统服务业，向社会提供高附加值、满足社会高层次和多元化需求的服务业。大力发展现代物流、现代金融、网络经济、服务外包、第三方物流等生产性服务业和健康养老、医疗保健、运动休闲、民宿旅游、社区服务等生活性服务业。合理布局物流节点空间，布局开发一批专业批发市场和物流配送中心，重点加快推进农业、制造业与物流业联动发展、大宗农产品物流、物流公共信息平台、农产品冷链物流等项目建设，推动发展第三方物流；以优势产业和产品为基础，加强线上线下融合创新，推进电子商务产业园、电子商务示范村建设；积极挖掘整合各种文化元素，加强文化与生态、文化与旅游的深度融合，重点推进一批文化产业项目，着力提升文化产业实力；坚持生态、文化和旅游三位一体，培育乡村旅游特色和品牌，促进旅游产业与文化体育产业、现代农业、家庭手工业、庭院经济深度融合，积极培育特色旅游产品，大力发展民宿旅游。
原标题：山区农业县推进新型城镇化建设的路线图与着力点——以福建省寿宁县为例
作者：时希杰 国家节能中心
来源：《中国经贸导刊》期刊
