《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）草案》（下称《总规》）最近公布并向社会征询意见。南京60余个部门、12个发展板块，历时三年紧密协作完成的这份跨度15年的发展蓝图，刚性底线贯穿始终，突出责任和担当，集中体现国家意志和发展理念，彰显城市优势和个性，堪称中国式现代化在一座城市的阶段性展现。
坚定发展自信走向“更南京”
6587平方公里的南京，应该成为一座什么样的城市？《总规》的答案是：江苏省省会、国家中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽、全球创新高地、人民满意的社会主义现代化典范城市。南京今后将得到凸显的功能，可以用古都、枢纽和创新这三个关键词来概括。
历史文化名城，是外界对南京最突出的印象。过去十年，南京对自身历史有了新的领悟。2010年，南京实施历史文化名城保护条例，这份条例的保护目标为“中华文化重要枢纽、南方都城杰出代表、具有国际影响力的历史文化名城”，在《总规》中调整为“中华文化重要枢纽、世界古都杰出代表、具有广泛国际影响力的历史文化名城”。从南方都城杰出代表到世界古都杰出代表，从具有国际影响到具有广泛国际影响力，面向未来，南京文化自信更为坚定。
强化历史文化名城定位，南京一大举措是新增加一片历史城区。南京已划定老城南、明故宫、鼓楼至清凉山三片历史城区。这次《总规》再增加一片北京东路历史城区。纳入历史城区范围内的建筑高度控制在35米以下(公共建筑可以控制在40米以下)，有些地段甚至要控制在12米以下。
南京从未放弃国家中心城市的目标追求。
在物理空间上，南京具有“承东启西、联通南北”的枢纽地位，依托国际航空港、江海联运港和“米”字型高铁网建设，南京的国际和区域链接力势必得到进一步提升，利于全面融入国内国际双循环相互促进的新发展格局。
从长三角一体化发展看，南京具备多重条件以彰显国家中心城市作用。首先联动沿江城市，在长江经济带扬子江段长江大保护和绿色发展上，发挥引领示范作用；在科技创新上，与上海、合肥两大国家科学中心联动，共建沪宁合科技创新带，共同培育世界级的新兴产业和先进制造业集群；在宁杭、宁黄、宁淮轴带上，推动生态人文新经济发展，共建宁杭黄国际旅游圈、宁淮滁生态旅游圈等，打造长三角核心区“绿丝带”。另外，南京主导建设轨道上的南京都市圈，在跨界地区协同发展带头探路。 城市的角色定位将体现在空间布局上，体现在今后的要素流动上。而这一切又无声地形成一座城市独有的气质。南京市规划和自然资源局总体规划处处长罗海明提到，在举行《总规》编制座谈会中，不少外国友人感慨，自上海往西一路城镇密集，只有到了南京才能感受到乡村风光。
从南京市中心出发，三四十分钟车程就能来到景色宜人、视野辽阔的宁静郊野。几十分钟实现现代都市和江南田园的切换，这是南京极为突出的优势，是国内超大、特大城市少有的体验。这种舒心的体验感是珍贵的城市软实力。
最近，江苏省委常委、南京市委书记韩立明提到中国式现代化的南京实践，她用三个名词描绘南京的美好未来，即创新之都、鱼米之乡和人文之城。鱼米之乡，首次出现在南京的城市定位中。鱼米之乡，在这里不是产业的要求，而是对城市气质、城镇化发展的新追求。
韩立明所说的“鱼米之乡”是这样的：大江两岸碧波澄澈、青山晴翠，南北田园、中部都市格局加速构建，城乡富足丰饶。《总规》勾画出南京“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的总体格局。具体来说，就是打造两片南北田园，加强山水空间和耕地保护，与全域美丽乡村建设相结合，适度复合休闲农业和旅游配套功能，探索在特大城市周边如何建设一个世界级城市乡村田园地区。
罗海明介绍，南京市域南片东屏湖—无想山（溧水）以南，北片六合绕越高速以北的区域，不同于高度集中的都市区，这些地方水、田、林、村交错，是市民的“后花园”和“精神故乡”。这是南京南北田园的主要承载空间。
南京的田园之城不只在南北两端。中国城市规划设计研究院副院长郑德高告诉记者，南京采用多中心、组团式发展模式，是对以往城市发展格局的延续和拓展。经历三轮四版城市总体规划后，南京形成“多心开敞、轴向组团”的都市区经典空间格局。以放射形交通廊道为轴，以绿色生态空间相间隔，轴向组团、串珠状布局，将城镇空间坐落在山水田园之中，让乡村共享城市公共服务。
通俗地说，南京没有像其他大都市那样，以铺展的方式蔓延推进城镇化，而是以“蛙跳”的方式，一个点位一个点位地建设城市新片区。这样的点位就是南京三大副城和9个新城以及29个新市镇，在这些区域集中开展城市化建设，点位和点位之间由交通廊道和绿色生态空间连接和间隔，以此构建出一座“山水田园之中”的城市。
世界知名城市都走过城市规模做大的历程。伦敦通过发展卫星城来平衡市区人口增长后的居住、交通压力；东京全力建设公共交通，避免民众在中心城聚居，实现“多中心”城市战略；巴黎拒绝在市中心区新建高楼大厦，“顽固”地保留着千百年来古都的文化传承。
南京的多中心、组团式布局，将六合、溧水、高淳升格为三大副城，定位为生态导向、产城融合、功能完备的区域综合节点城市。规划禄口、柘塘、龙潭、龙袍、桥林、板桥、滨江、汤山、淳化9个新城，定位为港产联动、专业分工、职住平衡的产业新城，减少跨区域通勤。
“保护优先”践行新发展理念
在全国各地首次编制国土空间规划，各界的关切突出表现在两个方面：城市可以做多大，可利用的土地空间有多大。究其实质，这是一场基于土地的分配博弈。
不管城市规模是超大还是特大，永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界这三条控制线必须划出来。这三条线是底线控制，对应粮食安全、生态安全和城镇规模上限，是国家战略和发展理念在地方的贯彻落实。
早在2016年，南京在城市周边划定首批3.1万亩永久基本农田。这次《总规》划定永久基本农田1240平方公里（换算成186万亩）永久基本农田，占南京耕地面积的90%，重点用于发展粮食生产，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。
一个有着几千年农业文明的国家如何建设成为一个现代化国家，从南京的努力可见一斑。
“龙蟠虎踞、襟江带湖、山环水绕，低山、丘陵、岗地和平原、洲地交错分布”，结合南京独有的自然地理格局，按照生态功能重要性，划定生态保护红线40处494.65平方公里。生态保护红线内自然保护地核心保护区内原则上禁止人为活动，其他区域原则上禁止开发性、生产性建设活动。
在保证充足的农业生产空间和优良生态环境的前提下，划定可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界1493平方千米。
划定三线和三区，明确哪些空间不能“动”，实现禁建管制，控制土地供应，倒逼地方走向内涵式、集约型高质量发展新路。
定位为北部田园的六合区是南京永久基本农田的大户，马鞍街道辖区内耕地面积14.84万亩，其中，永久基本农田面积13.73万亩。全街严守耕地红线和永久基本农田保护目标，积极建立健全耕地保护制度，推动建立健全耕地保护监管与设施农业用地规范管理长效机制，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。近三年累计新增稻田综合种养4000亩，近5年累计建成4万亩高标准农田，农业供给保障能力得到持续提升。
生态保护绝不仅是捍卫国家意志，以生态效益释放发展效益，正是城市持续增长的新动力，成为城市自觉追求。优越的人居环境已成为城市新城新区核心竞争力，成都以“公园城市”引领高质量发展，东莞松山湖吸引一批世界级企业很大程度得益于其优美的自然环境。南京构建“一带十片、两环多廊”的绿色开敞空间结构，形成由生态保护区、生态控制区、生态本底区等构成的绿色开敞空间，约占市域总面积的70%，全市建成区绿化覆盖率已达44.96%。田园城市是南京触手可及的梦想。
三线落地，向哪里要增长空间？根据《总规》，至2035年，南京市常住人口规模控制在1300万人，城镇化率达92%，人均GDP达发达国家发达城市水平。联合国在2019年发布的《世界人口发展展望》预测，我国在2030年前后人口规模将达峰值。也就是说，容纳1300万常住人口的空间很大概率将成为南京城镇化空间的天花板。
南京实有人口已超千万，未来多出的300万人，将去往哪里？就业岗位从哪来？
南京市规划设计研究院院长程茂吉介绍，800平方公里的南京中心城区，目前超过600万人，将来要达800万人，新就业人口的主要流向仍是现代综合服务业。而副城、新城和新市镇的组团式发展，辅之以更为便捷的公共交通，将吸引更多年轻人来南京就业安家。
南京市规划和自然资源局副局长徐明尧表示，为保障1300万常住人口的生活质量，迎战目前城市发展不平衡等问题，南京将在多中心、组团式发展中，努力创造居民需求在家门口就能得到满足的外部环境。
城市的吸引力很大程度体现在居民身边的那些小事里。《总规》以社区生活圈作为城乡基本公共资源配置和社会治理的基本单元，十几年后南京将遍布“5-10-15分钟”社区生活圈。
多少年来，强调功能和视觉的城市规划占据主流，从这次《总规》开始，南京在顶层设计上就以平视视角，重视市民感受，突出共享和活动多元，全面开启人文之城的建设。
“增长底线”护航高质量发展
南京《总规》的另一突破是，首次为全市工业用地划出保护线，为城市高质量发展保驾护航。
南京明确未来产业空间布局，以新街口为中心，在半径10公里的绕城公路范围内，重点发展现代服务业；在半径10-20公里的江北新主城、江南主城仙林、麒麟、东山片区内，重点发展科技创新、现代服务业和高新技术产业；在半径20-40公里的副城、新城以及溧水、高淳副城范围内，发展先进制造业，建设高新产业基地。
位于外部圈层的先进制造业，在此次规划中地位显著。规划提出，在全市统筹划定“产业园区、城市型产业社区、城镇型产业社区、零星工业用地”的“三级四类”工业用地保护线，到2035年全市保障工业用地300平方公里。南京现有工业用地280平方公里，对比规划目标，南京未来要为工业发展找到20平方公里的增量。
“事实上不止这些。”罗海明说，南京将逐步清退现有的部分低效工业，导入更高价值链的产业形态，预计将盘活80-100平方公里的存量土地，所以实际新增工业用地要有100-120平方公里。
这背后的考量在于，南京要为制造业留足发展空间，土地是当前制约国内多地尤其是大城市工业能级提升的一大因素。时隔17年再提“工业立市”的深圳，总面积不到2000平方公里，开发强度达50%，远高于长三角任何一座城市，未开发土地奇缺。即使这样，深圳在今年6月仍提出要整出20平方公里的成片产业用地，为工业发展留出空间。
南京市域面积6587平方公里，在省会城市中排名居后。南京市域内山林、农田广布，成熟的待开发土地本就不多，愈发缩紧的工业用地指标，更是南京工业发展亟待破解的瓶颈。
南京工业大区江宁，早在2012年起就在胜太路、天元路实施“优二进三”，开始存量土地再开发。仅2016年至2018年，三年间就盘活低效闲置用地1万亩。
《总规》提出，南京要形成增量土地供应逐年递减，存量土地供应逐年上升的态势。其中，2021-2025年存量土地供应比例为30%-40%，到2026-2035年，这一比重将超40%。
用底线保护，为增长护航，这是城市实现愿景，通向光荣和梦想的必经之路。（来源：新华日报）