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垫资承包施工，是长期以来在我国建设工程施工领域存在的一种承包方式，是指在工程项目建设过程中，承包人利用自有资金为发包人垫资进行工程项目建设，直至工程施工至约定条件或全部工程施工完毕后，再由发包人按照约定支付工程价款的施工承包方式。随着国内外建筑市场竞争日趋加剧，同时建筑市场中不规范的运作行为和供过于求的局面，造成建筑企业带资承包、垫资施工已成为建筑市场的普遍现象。建筑企业能否垫资施工已经成为能否获得工程项目的关键，但同时垫资施工的建筑企业在合同的履行过程中也将面临着巨大的资金风险。
综观这些年的房地产市场，大多数房地产开发商，要求建筑企业垫资施工，降低项目开发的前期成本，以缓解建设资金的压力。而对建筑商来说，则是进退两难、处境尴尬，在建筑商之间竞争日趋激烈的现实下，明知垫资之后会有风险，但若不垫资则就会失去场，最后还是不得已而为之。
垫资施工主要表现为以下几种形式：
1．全额垫资施工，主要是指在工程建设过程中发包人不向承包人支付任何工程价款，而要等待工程项目建设完毕经竣工验收合格后，方按照约定支付工程价款；
2．利用工程进度款的不足额支付，造成部分垫资施工，比如在合同中约定为“承包人报送的月进度报表经发包人确认后，于次月支付确认工作量的70％”，这样实际上造成承包人在工程建设过程中，对已经完成工作量的30％要形成部分垫资；
3．要求承包人向发包人支付保证金作为工程项目启动资金，保证金在施工过程中根据工程进度返还，造成部分垫资施工；
4．约定按照形象进度付款，比如约定基础完成开始支付进度款，或结构封顶付至工程价款的一定比例等等。
垫资施工在我国目前的法律架构下，大致经历了三个不同的法律适用发展阶段，每个阶段都呈现出其不同的法律特征。
(一)垫资施工绝对无效的阶段
以时间进行划分，在1999年1O月1日《合同法》颁布实施之前为一个阶段，可称之为“绝对无效论阶段”。《合同法》颁布实施前，建设部、国家计委等部委对于施工企业垫资施工的问题做出过多次规定，其中影响最为广泛和直接的是由建设部、财政部、国家计委在1996年6月4日颁布实施的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，该《通知》第四条明确规定：“任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。”第五条规定：“施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程，也不得用拖欠建材和设备生产厂家货款的方法转稼由此造成的资金缺口。”这一阶段，调整建设工程施工合同法律关系的法律法规对于垫资施工的问题均未涉及，因此人民法院对于建设工程施工合同纠纷案件的审理和判决，也多参照该《通知》的精神，对于垫资施工作为无效的民事法律行为进行处理和判决。主要观点认为“凡是关于垫资、带资、垫款等约定的条款，都是无效的；以带资、垫资作为合同生效和履行的先决条件或者要求全部垫资的，合同无效；合同的双方当事人应当根据各自的过错，分别承担相应的民事责任。”而这一结论的主要依据即是两部一委《通知》。
(二)垫资有效与无效各表一枝的阶段
1999年1O月1日《合同法》颁布实施后，至2004年12月31日最高法院《审理建设工程施工合同纠纷若干问题的司法解释》颁布实施止，可称之为“垫资有效与无效各表一枝的阶段”。1999年1O月1日生效实施的《合同法》第四十四条明确规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《合同法》颁布实施后，最高人民法院在1999年12月1日经最高人民法院审判委员会第1090次会议通过的法释1999--19号文件《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第四条明确规定：“合同法实施后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”在这一阶段，对于垫资施工的建设工程施工合同纠纷的处理，出现了两种观点，其一是认为确认垫资不违反国家的禁止性法律规定，理由是两部一委《通知》在法律位阶上既非法律也非法规，甚至并非部委规章，而仅属于部委规范性文件的性质，因此，根据《合同法》和最高人民法院的司法解释，《通知》不得引用为确定合同无效的依据。并且在《民法通则》《合同法》《建筑法》等法律法规中对于垫资施工均无禁止性法律规定，因此应当确认该法律行为属于当事人的意思自治的范围，确认有效。而另一种代表性的观点则认为，垫资施工违背国家的反不正当竞争领域的禁止性法律规定，属于变相的发放借款，因此应当确认为无效。在这一阶段的司法实践中，反映两种观点的判决均不同程度存在，甚至同一个法院在审理不同案件时，对于类似问题也会出现相左的判决，造成了对于垫资施工问题处理的标准不一，结果不同。
(三)垫资原则按照有效处理的阶段
在2004年10月25日，最高人民法院颁布了经2004年9月29日由最高人民法院审判委员会第1327次会议通过的《工程施工合同纠纷若干问题的司法解释》，并自2005年1月1日起施行。该《解释》第六条第一款规定：“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。”对于这一条款的性质，最高人民法院将其定义为“垫资原则按照有效处理”的性质，认为，一是建筑市场垫资比较普遍，承包人不带资、垫资难以承揽到工程；二是我国已经加入WTO，建筑市场是开放的，建筑市场的主体可能是本国企业，也可能是外国企业，而国际建筑市场是允许垫 资的，如果认定垫资一律无效，违反国际惯例，与国际建筑市场的发展潮流相悖；三是根据《合同法》第五十二条规定，必须是违反法律行政法规的强制性规定，才能认定合同无效。从而确立了垫资合同有效的处理原则。《解释》的这一条款，对于人民法院在司法实践中对于垫资施工案件的审理和判决进行了明确的规定，便于各地法院在审理案件时按照统一的标准裁判，也能充分维护法院的司法权威。
综合全文，可以归纳出目前工程垫资具有的一些法律性质。第一，垫资是当事人的自愿行为。工程垫资实际上是承发包双方根据市场的“双向选择”原则，在承认现实的基础上，确定合作对象的一种方式，是双方的合意行为。第二，所垫资金系用于工程施工合同所指向的工程建设。如果承包商垫付的资金不是用于工程建设本身，而是由发包人用于其他用途，其性质就不是工程垫资，而是变成了企业之间的借贷关系。第三，垫资是一种业务承揽的手段。虽然大部分承包商对于工程垫资有些无奈，但对于部分承包商而言却是承揽工程、展示实力、在合同洽谈中加重自身法码的一个有利条件。第四，垫资是履行合同的一种方式。建设工程施工合同就其内容来讲，属于一种特殊的承揽合同，承包人履行合同的过程，就是将劳动和建筑材料物化于建筑产品，承包人向发包人交付合格的建设工程的过程，工程建设包含人工、材料等在内的投入可由发包人预支，也可由承包人垫付。
首先表现在基本建设失控，助长了投资规模的过度膨胀，容易引发经济“过热”，严重影响和阻碍了社会主义的经济发展。造成了建设项目有计划无资金，施工企业工程拨款无保障。应收拖欠工程款的数额越来越大，企业不堪负重。一些集体企业、民营企业，特别是房地产公司，也在资金欠缺的情况下“先盖房，再还钱”，盲目地以垫资施工为条件搞基本建设或房产开发。
其实质是挤占了国有企业的资金。这样的企业很容易成为拖欠工程款的单位，造成清理垫资拖欠款越清越多，难度越来越大。垫资施工不仅扰乱了企业生产经营的正常运行，也损害了企业的根本利益。垫资施工使建设单位的资金缺口直接转嫁到了施工企业，其结果是施工企业资金周转困难，财务费用加大，收益明显减少。施工单位在资金紧缺的情况下，大多是以拖欠职工的工资及费用或以银行贷款来填补，导致施工企业拖欠银行贷款及国家税金的情况时有发生，从而进一步引发社会不安定因素和社会治安案件，造成经营秩序的紊乱和经济纠纷等不稳定因素的发生。在工程竣工结算后，有些建设单位在无力支付拖欠工程款的情况下，大多以建成的房屋、车辆等实物交付施工企业抵偿所欠的债务。以物抵账后对垫资施工企业来讲，账面上表现出的是收支平衡，但实际上这些实物往往是以高于实际价值抵回，在变现后达不到垫资的数额，盈利是虚，亏损是实，其结果是企业的资产在无形中流失。
个别建设单位由于经营不善、债务人死亡、企业破产等原因，既无资金也无实物，无力偿还垫资，工程欠款久拖不结，使垫资施工的企业出现了坏账、呆账。对一些国有大型建设集团来讲，数年垫资施工积累下来形成了巨额应收款项，企业呆账、死账的风险日益加大，给企业、国家造成巨大的经济损失，削弱了施工企业的实力，也大大降低了与国外同行的竞争力。一些实力薄弱的企业已经陷入了困境。因此，垫资施工，实物抵账的危害是巨大的。这绝不单纯是资金流转的问题，既影响了企业的正常经营管理，也危及到了企业的生存和发展。
政府方面监管不力。由于有关政府部门对建设项目的投资监管不力，使得建设项目巨大的资金缺口和工程款无法支付的风险通过垫资施工的方式由建设单位转嫁给了施工单位。此外，工程所在地政府出于地方保护的原因会干扰和阻挠承包方索要工程款，这便使得施工单位很难通过在工程所在地进行仲裁或诉讼获取工程款（包括垫资款）。
建设单位本身的支付能力及商业风险。建设开发单位用于项目建设的资金通常大部分来自银行贷款和在建房地产项目的预售所得的房款。但如果建设单位将贷款及售房款等挪作他用，或者遭遇房地产项目无法顺利预售和销售的商业风险时，施工单位在建项目的工程款便无从落实。
施工合同条款设计存在不利于施工方的缺陷。为了能承揽到建设项目，施工企业往往压低自己的中标和承包条件。其中除了最普遍的附加垫资施工的承诺外，同时也会在合同条款上作出诸多对自己极为不利的让步，如，没有要求发包方提供工程款履约担保，承诺的垫资期间过长等，这些约定都大大增加了承包方垫资款无法收回的风险。
行使工程款优先权存在一定的阻碍。１９９９年颁布的《合同法》第２８６条及最高人民法院对该条作出的司法解释明确了承包人对工程价款的优先权。但施工企业在行使优权过程中却遇到了一定的法律障碍，主要是：
优先权不得对抗一定条件下作为消费者的买受人。最高人民法院关于《合同法》第２８６条的司法解释第２条规定，消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。由此，即使没有办理房产过户手续，在对发包人开发的工程项目进行拍卖后，承包人的工程价款也必须在消费者的购房款得以受偿后方可受偿。
垫资款是否享有优先权尚存在争议。从最高人民法院关于《合同法》第２８６条的司法解释第３条的规定来看，享有优先权的垫资款应仅限于已实际用于工程建设即已物化到建设工程中去的部分。故未实际用于工程建设的垫资款原则上不应享有优先权。而有些人甚至主张垫资款一律不享有优先权。