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所谓产业升级，主要是指产业结构的改善和产业素质与效率的提高。产业升级必须依靠技术进步。
产业结构的改善表现为产业的协调发展和结构的提升；
产业素质与效率的提高表现为生产要素的优化组合、技术水平和管理水平以及产品质量的提高。
第一类成本多是建设性成本。企业可以将其作为投资而在将来的经营中分期摊销，政府也愿意在这一部分加大投入，在某种约定俗成的政治规则下，国家部署的转型性投资将大部分集中于此，所以虽然这一部分的资金可能所需规模最大，但从结果看却是最有保证的；
第二类成本可以归类为先行成本。它更多的表现为损失，它的付出不会带来现实的生产力提高，所以这一类成本是企业不愿意付出、而政府也趋于回避的，目前产业升级虽声势浩大，但就是囿于前期成本问题难以前行。
第三类成本容易被人们所忽视，产业升级必然带来劳动生产力提高和资本对劳动力的替代，由于人类生理条件的限制，人的转型比产业更加困难，部分劳动力向农业的回归是必然的，农业生产率可能会成为工业升级的牺牲品，其涉及到的补贴规模将更为惊人。