公交运营常年入不敷出，依赖政府财政补贴，但随着地方财政压力上升，如何保公交保民生，成为一个现实问题
文 | 王静仪
编辑 | 施智梁
发不出工资、公交停运，成了近期公交公司的关键词。
由于收不抵支，到2022年9月，兰州公交集团已近4个月没有发放职工薪酬，提出要员工以个人名义向银行贷款，用于解决6月-9月工资，公司提供连带担保，负责按月结息、到期还本，被网友称为“让员工贷款发工资”。
“因经营困难，司机工资发不出，故决定自2022年8月25日起停运公交车。”8月19日，湖南耒阳8家公交企业发布联合声明，引发舆论关注，后经政府部门协调，避免了停运发生。此前在河南郸城、广东博罗、广东阳江等地，公交也一度停运。
“这个话题比较沉重。”这是资深交通专家、南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司董事长杨涛接受《财经》记者采访时说的第一句话。
公交经营困难已经是陈年旧疾，随着多种交通方式的冲击，乘坐公交的人逐年减少，票款收入随之减少。对于不少城市居民来说，公交地位尴尬，短途不如骑车，远途不如打车或者地铁，已经很久没坐过公交。
所有人都认可，公交是城市不可或缺的一部分。杨涛指出，公共交通有明确的公益属性：一是为广大市民特别是老幼妇贫病残人群，提供必要的兜底的公交出行服务；二是从城市可持续发展的角度来讲，也需要倡导大容量的公共交通，履行中国对国际社会的“碳中和碳达峰”承诺，减少小汽车出行依赖。
多年间，公交运营入不敷出，依赖政府财政补贴。《财经》记者查阅多地政府官网发现，地方政府对公交的补贴，至少在一年几千万级别，在广州深圳等大城市，每年补贴高达数十亿元。
但随着经济下行压力加大，地方财政压力随之上升，如何保障好对包括公共交通在内的社会民生服务的支持力度，正在成为越来越多地方的现实问题。
越来越少的乘客
上海市民王女士已经想不起上一次坐公交是什么时候了。平时在上海，地铁是出门首选，频次多、速度也快；逢年过节回老家，近了就骑电瓶车，远了就打车，怎么都比逢站必停的公交方便得多。
和王女士感受类似的人不在少数，公交的吸引力正在明显下降。《财经》记者调研发现，不少城市居民已经很久没坐过公交，一是担心交通拥堵，路上时间不可控；二是认为等待间隔长、覆盖不全面、运营时间短。
乘坐公交的人基本每年都在减少。历年交通运输行业发展统计公报显示，2014年全国城市公共汽电车客运量为781.88亿人次，到2019年已减少至691.76亿人次，每年同比降幅在0.8%-3.6%不等。
疫情暴发以来更是如此。到了2020年和2021年，客运量降到了442.36亿和489.16亿人次，比疫情前减少了约200亿人次。
▲ 出处：历年交通运输行业发展统计公报
《财经》记者实地走访发现，如今公交乘客不少是享受免票优待的老年人，或是固定往返某处的学生等群体，共同特征是对时间不敏感、但对价格敏感。
不可避免地，加入经营困难行列的城市公交公司越来越多。
2021年11月，河南平顶山市被爆出，公交公司拖欠员工工资长达9个月之久，司机罢工停运以讨薪。
当地回复称，受疫情影响，该公司2020年上半年营运收入965万元，较2019年同期的5607万元大降4642万元，减幅高达85%。此外，近几年公交票价降低、优惠及免费政策加大、各种补贴滞后等因素导致公司资金紧张、运营困难。
2022年8月中旬，河南郸城公交也曾因发不出司机工资差点停运；7月份，广东博罗有6条公交线路一度停运；6月13日，广东阳江市通告称“由于公汽公司亏损严重，现资金链断裂，已无法支撑公汽线路运营，决定从2022年6月17日开始停运公交线路”，后政府协商恢复正常。
客流和营收大降，是当前公交公司普遍面临的营收难题。
大连公交总经理孙成涛在接受界面新闻采访时表示，公交客运量还会下降，最后会达到一个平衡点，公交还是会有自己的市场。但是现在很难判断，公交客流是否已经到了最低位，以及是否能够触底反弹。
难以为继的补贴
自身造血能力不足，外部补贴是解药。一旦补贴中断，公交运营就难以为继。
“之前是靠燃油补贴赚钱，这几年靠国家新能源公交车运营补助，现在没有补贴是做不下去的。”广东博罗县一公交公司负责人对《南方农村报》表示。该县公交曾于7月因经营困难导致停运，经政府斡旋，4天后恢复运行。
湖南耒阳发布停运通告时也提到，停运原因首当其冲就是地方政府补贴不到位，涉及对老年人等免费乘车人员的计量补贴、中央财政的运营补贴等。
为促进新能源汽车替换燃油公交车，根据财政部等三部门的相关政策，2015年-2019年期间，一台车身长8-10米的新能源公交车在完成一年3万公里运营里程后，可获得6万元补助，这和此前的燃油补贴一样，成了公交公司的重要收入来源。
考虑到运营补助一般延迟1年-2年发放到账，时间进入2022年，补贴政策到期后是否还能延续，成了公交行业关心的问题。对此，财政部今年公开表示，该项补助的既定政策目标已经实现，城市公交属于地方财政事权，原则上由地方承担支出责任——这无疑对地方政府做好补贴政策的后续衔接提出考验。
多年来，公交依赖政府财政补贴，但随着经济下行压力加大，地方财政压力随之上升，如何保障好对包括公共交通在内的社会民生服务的支持力度，正在成为越来越多地方的现实问题。
《财经》记者查询多地政府官网发现，地方政府对公交的补贴，多在一年几千万级别。安徽省无为市财政局的公告显示，2022年城乡公交一体化运营财政补贴资金项目安排全年2000万元。浙江省温岭市按照每公里1.81元对公交公司进行补贴，按2577万公里的审核后里程计算，2021年的补贴总额为4664万元。
对于财政收入有限的地方政府而言，这样的补贴堪称负担。在公交一度停运的广东博罗县，当地交通局表示，政府财政兜底有利于公交行业健康可持续发展，但博罗县财政暂不足以支撑该模式。由于博罗县公交停运引起较多市民不满，博罗近期开始研究公交补贴方案。
在广州、深圳等大型城市，每年的补贴则多达数十亿元。《深圳市公交运营及补贴资金管理使用绩效跟踪审计结果公告》显示，2015年深圳公交财政补贴总规模为52亿元，涉及903条公交线路。广州的一份评价报告也显示，2017年公共交通财政补贴项目共涉及财政资金43.85亿元，承担日均客流约540万人次。
据统计，2017年广州市城区公交平均人次运营成本约为3.3元，实际人次平均票款1.29元，收入无法覆盖成本。广州市公交票价自1996年以来未作大的调整，维持在空调车2元、非空调车1元的水平。
“提供足够的公共交通供给和服务，需要巨大的资金投入和持续保障。这对于政府公共财政的可持续支付能力是巨大的考验，大部分城市很难满足这样的要求。”杨涛对《财经》记者表示。
一些原本就财力有限的小城市，更是首当其冲。目前出现公交停运危机的地方，也基本上是中小城市以及县城。
公益性+市场化
“财政一味掏钱也是不可能的，财政也要算，我们要把钱用在刀刃上。政府没钱，也不能老是要，但我们可以争取一些政策。”广州巴士集团董事长彭伟近期在一场行业交流会上表示。
彭伟介绍，广州公交今年进行了一系列改革，包括进一步优化线网，削减10%的运力，即1000辆车退出公交领域；其次是控制成本，上半年同口径下节约了1.6亿元，实际节约了差不多4800万元。
开源节流、造血自救，无疑是公交行业努力的方向。业内普遍认为，建立“公益性+市场化”现代公交运营模式是发展目标。
各地公交公司正因地制宜开展实践。青岛城运控股公交集团总经理班治军介绍，青岛公交将存量公交线网资源转化为全面匹配地铁接驳的新型线网布局，先后开通185条地铁衔接线路，实现“地铁送到站、公交送到家”服务。
浙江省诸暨市公共交通有限公司则推出了预约定制公交服务，董事长童鹏亮表示，这项服务通过灵活配置车型、班次和路线，受到广泛好评，接下来将运用数字化手段推出更多元、丰富的公交服务，持续开拓小众群体市场。
推进综合开发和对外经营是另一种思路。彭伟介绍，在土地收租方面，广州公交与市里的国企合作，参与公交场站的二次开发，每年可以拿到7亿-8亿元的收入，“共同渡过这几年的难关。”
“为什么香港的公交就不需要政府补贴？香港模式就是把公共交通运营跟土地开发经营捆绑，这是真正意义的TOD（以公共交通为导向的开发），把公交和土地进行综合开发。”杨涛表示，公交线路资源、场站空间资源、车辆内部资源等，都有市场化开发空间。尤其是大城市特大城市，为了实现轨道交通、公交场站建设运营的财务可持续，整个城市土地开发升值的利益还原与税源税收长期稳定，急需国家创新转变城市土地综合开发与相关税收政策。
交通运输部科学研究院城市中心智能交通部主任刘向龙提出，中国城市公共交通行业转型面临着私人机动化等其他交通模式的竞争、疫情反复与防控常态化、财税补贴政策可持续性以及自身竞争力不够四个挑战。但与此同时，也迎来建设交通强国、实现双碳目标、高新技术加速融合应用、《城市公共交通条例》纳入国务院年度立法计划四个机遇。
处境尴尬但必须存在，经营困难但不可或缺，城市公交在困局中艰难寻找解题方案。
（本刊实习生周奕君、高佳宁对本文亦有贡献）